LIVRE VERT
LIVRE VERT
Le contexte international a connu des changements sans précédent depuis la mise en place de la coopération CE-ACP, dont quatre aspects illustrent l'importance.
Le développement des échanges, l'unification des marchés de capitaux, la mondialisation des réseaux de production et de distribution, comportent à la fois des opportunités et des contraintes nouvelles, pour l'Europe et pour les pays ACP.
L'émergence de nouveaux pôles de développement en Asie et en Amérique latine, qui constitue en soi un des facteurs de la globalisation, modifie la géographie de la croissance mondiale et l'orientation des flux de capitaux privés. Dans un ensemble de pays, qui en 1960 comptaient parmi les moins développés de la planète, et qui représentent souvent des masses de populations considérables, le recul de la pauvreté et l'amélioration des indicateurs du développement humain sont significatifs.
L'accroissement des contraintes économiques impose à tous les Etats et à toutes les sociétés, des ajustements et des réformes en profondeur. Ainsi l'Europe est confrontée à la nécessité d'améliorer la compétitivité de ses économies, de réformer ses systèmes sociaux, et de faire face à une dégradation de la cohésion sociale. Le chômage élevé, l'extension de la pauvreté et les phénomènes d'exclusion constituent une préoccupation majeure, et comportent le risque d'un repli sur soi des individus et des Etats européens. Les contraintes budgétaires liées, dans le long terme, aux pressions sur les systèmes de sécurité sociale qu'entraînent le phénomène de vieillissement démographique, ne facilitent pas la réalisation des transformations nécessaires.
Les pays ACP, qui ne participent que marginalement au commerce mondial (2%) et aux flux d'investissements internationaux (moins de 1%), ont impérativement besoin de s'intégrer davantage dans les échanges internationaux, de diversifier leurs productions et leurs débouchés. Comme dans d'autres régions du monde, la recherche de synergies et de coopérations régionales, au plan économique mais aussi politique, serait de nature à faciliter cette intégration.
L'interdépendance croissante entre les systèmes économiques et sociaux des différentes régions du monde et l'apparition de risques systémiques nouveaux dans les domaines de l'environnement, des phénomènes migratoires, du terrorisme, de la drogue, de la criminalité organisée à l'échelle internationale, rendent de plus en plus inadéquat le cadre d'action national et transforment fondamentalement la notion de souveraineté. Le cadre de régulation mondial ne progresse que très lentement et le double mouvement que l'on observe déjà de renforcement du multilatéralisme et d'avancées régionalistes, semble appelé à se poursuivre.
L'entrée dans la société de l'information constitue un aspect spectaculaire de la globalisation, qui pourrait accélérer les changements, réduire les écarts technologiques et ouvrir de nouvelles voies de développement. En même temps le manque d'infrastructures de communication de base dans les pays les plus pauvres, la concentration de la production de nouvelles technologies dans quelques pays industrialisés et l'éventualité d'un mouvement de rejet culturel, comportent un risque d'aggravation des écarts entre pays et d'accroissement des inégalités sociales.
L'Europe est à la recherche d'une compétitivité maximale dans les secteurs de pointe. Les pays ACP doivent créer des conditions propices aux transferts de technologies tout en adaptant celles-ci à leurs besoins. Les deux perspectives se complètent, car la notion de "technologie avancée" évolue: les technologies les plus avancées peuvent désormais concourir, sans transition, à la résolution de problèmes spécifiques des pays en développement.
La dimension technologique joue un rôle primordial dans la marche vers le développement durable. Mais le coût de la protection de l'environnement peut, à court terme, aller à l'encontre de l'objectif d'accroître la compétitivité des pays ACP. Un accord mondial sur les technologies propres ainsi qu'une répartition du coût de la protection de l'environnement entre pays industrialisés et pays en développement sont indispensables.
La croissance de la population mondiale n'a jamais été aussi élevée dans l'histoire de l'humanité. De 2 milliards de personnes en 1930, elle est passée à 4 milliards en 1975 et à près de 6 milliards aujourd'hui. Selon les projections actuelles, elle atteindrait près de 8 milliards en l'an 2020. Dans l'hypothèse où l'ensemble de la population mondiale s'alignerait sur les niveaux de vie et les modes de consommation actuels des pays industrialisés - et de certains nouveaux pays industrialisés - la pression sur l'environnement deviendrait insoutenable. En outre la croissance démographique s'accompagne d'une accélération de la croissance urbaine, qui concerne essentiellement les pays les plus pauvres.
Le déséquilibre des populations entre le Nord et le Sud se reflétera dans les rapports de force au sein du système multilatéral, surtout s'il s'accompagne d'une capacité de maîtrise économique, comme on le voit dans la place prise désormais par l'Asie.
Alors qu'au niveau mondial, un ralentissement prochain du rythme de la croissance démographique est prévisible, l'Afrique sub-saharienne constitue une exception notable. Cette région du monde est encore sujette à une croissance extrêmement forte de la population (2.9% par an), difficilement compatible avec les objectifs du développement durable. L'accélération de la croissance urbaine se traduit en particulier par de fortes pressions sur les infrastructures et les services sociaux, posant notamment des défis majeurs en matière d'éducation. De plus en plus, la maîtrise du développement urbain et la gestion de l'environnement local deviendront, sur ce continent, une des conditions de la stabilité politique.
Les migrations inter-africaines massives constituent un élément positif d'intégration économique; en même temps, dans la mesure où ces mouvements sont souvent incontrôlés, ils représentent un facteur important de risque et d'instabilité politique.
L'accroissement de la pression migratoire Nord-Sud, notamment entre l'Afrique et l'Europe, est potentiellement important et renforce la pertinence des objectifs du développement.
En même temps que la dimension économique joue un rôle croissant dans les relations extérieures, la fin de la rivalité Est-Ouest efface les motifs de soutien idéologique et rend aux nations moyennes une capacité d'influence et une certaine autonomie en politique étrangère. La responsabilité directe des Etats quant à leur sécurité intérieure ou extérieure est rétablie aussi bien au Nord qu'au Sud.
La nouvelle géopolitique mondiale s'annonce comme une coexistence entre entités régionales. L'Asie s'affirme notamment comme un acteur économique de premier ordre et devrait dans les prochaines années renforcer sa présence politique sur la scène mondiale.
Alors que l'Union européenne est engagée dans une phase importante d'approfondissement du processus d'intégration, elle subit en même temps une transformation identitaire. D'une part l'événement fondateur s'éloigne; d'autre part elle se prépare à faire face aux questions fondamentales liées à l'élargissement à l'Est, qui la rendra plus hétérogène et exigera des efforts particuliers pour faire partager ses valeurs de paix, de solidarité et de coopération.
Dans ce nouveau contexte, ausi bien pour des raisons intérieures que pour répondre aux sollicitations extérieures, l'Union européenne affirmera son poids politique au travers d'une politique extérieure plus efficace et plus globale. La relation Nord-Sud en sera l'un des éléments constitutifs: la personnalité européenne s'y affirmera, offrant au lien particulier entre l'Union et les ACP une perspective nouvelle. La fin de la guerre froide donnera en effet à la politique de coopération au développement une dimension stratégique et de sécurité différente. Simultanément l'Europe sera investie de tâches nouvelles qui accroîtront ses charges économiques dans d'autres domaines que le développement. La politique de coopération au développement et la politique commerciale multilatérale devraient être appréhendées en cohérence, comme deux facettes de l'identité extérieure de l'Union.
L'action extérieure de l'Union repose sur trois volets principaux:
D'autres politiques de l'Union comportent en outre une dimension extérieure parfois importante. C'est le cas en particulier de la politique menée dans le domaine de l'environnement, de la politique agricole et de la pêche, de la science et de la recherche, de la société de l'information, ainsi que de l'harmonisation des normes dans le cadre du marché intérieur.
Dans tous ces domaines, l'Union poursuit un certain nombre d'objectifs, répondant à des préoccupations spécifiques.
La coopération au développement contribue largement à la cohérence de l'action extérieure de l'Union, dans la mesure où l'objectif du développement est, à terme, complémentaire de ses objectifs politiques et économiques:
Si la politique de coopération au développement de l'Union est un élément important de son action extérieure, elle doit cependant garder une autonomie suffisante pour répondre à ses objectifs propres, qui s'inscrivent par nature dans une perspective à long terme impliquant une action continue. La coopération peut contribuer aux objectifs de la politique extérieure mais ne peut lui être subordonnée. Le lien explicite entre les différents volets de l'action extérieure relève du principe de la cohérence.
Un sentiment diffus de déception quant aux résultats concrets de l'aide au développement s'est développé au cours des années 1980, alimenté par une conjonction de facteurs: en premier lieu les contraintes budgétaires dans les pays donateurs; ensuite la montée du chômage et l'aggravation des problèmes sociaux dans les pays industrialisés et les réactions de repli sur soi qu'ils ont entraîné; la perception du rôle marginal qu'a joué la coopération par rapport au commerce et à l'investissement dans les décollages économiques de certains pays d'Asie ou d'Amérique latine; enfin l'évidence que, malgré certains résultats remarquables illustrés par les progrès des indicateurs de santé, d'éducation, d'accès à l'eau potable, la coopération et l'important effort d'aide réalisé en faveur de l'Afrique sub-saharienne n'ont pas empêché de nombreux pays de sombrer et de rester à l'écart du développement économique et technologique mondial.
La montée de la violence, la multiplication des guerres fratricides et la défaillance de nombreux Etats africains au cours des années récentes, l'impression de corruption et d'un détournement de l'aide au profit des élites au pouvoir, ont eu tendance à conforter ce sentiment négatif à l'égard de la coopération. Ces situations de crise ont par ailleurs entraîné un accroissement substantiel des interventions à caractère humanitaire, opérant une ponction sur les budgets de l'aide au développement; elles ont aussi induit une certaine confusion entre l'aide d'urgence et l'aide à plus long terme, entre l'enjeu humanitaire et l'enjeu socio-économique.
Face aux pressions à la baisse sur les budgets de l'aide au développement, mais aussi compte tenu de la gravité des situations de pauvreté et de leurs conséquences en termes d'instabilité et de multiplication des conflits potentiels, les partenaires de la coopération n'ont aujourd'hui pas d'autre alternative que de réexaminer les critères d'allocation de l'aide et les modalités de gestion pour accroître la qualité et l'efficacité dans l'utilisation des ressources disponibles.
Outre l'exigence accrue d'efficacité, l'esprit de la coopération a évolué. Les transformations économiques mondiales (libéralisation, progrès technologiques, économies émergentes) et les leçons à tirer des "success stories" d'Asie, d'Amérique latine, ou d'Afrique, ont radicalement modifié la philosophie du développement, en particulier quant à la conception du rôle de l'Etat et à la manière d'organiser les relations entre acteurs publics et privés.
Un autre fait nouveau qui imprime une réorientation des politiques de coopération réside dans le fait que l'ouverture politique depuis la fin de la guerre froide a permis un large consensus sur les principes de la démocratie et de l'économie de marché. Le dialogue au niveau mondial s'est approfondi, et s'est enrichi des expériences variées des nouveaux acteurs. Les grandes conférences mondiales sur l'environnement, les droits de l'homme, les questions de population, le développement social, le rôle et la place des femmes, la sécurité alimentaire, ont montré, depuis 1990, la capacité de pays très dissemblables à dégager des valeurs et des principes communs sur un ensemble de sujets essentiels pour le développement.
Ces différentes évolutions ont déjà conduit à introduire d'importants changements dans la conception de l'aide et de son rôle dans le développement, changements qui ont partiellement été intégrés dans la politique de coopération entre l'UE et les pays ACP. Ces changements relèvent essentiellement de quatre catégories:
Ces changements sont de nature à accroître l'efficacité des politiques de coopération. Leur mise en oeuvre est toutefois trop récente pour pouvoir en évaluer l'impact réel.
L'Union européenne, pôle de stabilité, modèle de coopération et d'intégration régionale, première puissance commerciale et principal fournisseur d'aide publique au développement, a un rôle important à jouer en faveur du développement des régions moins favorisées.
L'apport de l'action communautaire se situe essentiellement à cinq niveaux:
L'accélération récente de la construction européenne doit être regardée au moins en partie comme un effort des Européens pour faire face aux grands changements mondiaux évoqués dans ce premier chapitre. Cette accélération, loin d'avoir atteint sa forme finale, poursuit aujourd'hui deux objectifs: renforcer la capacité d'action des Européens dans une Union politique, manifester une solidarité d'appartenance démocratique avec les pays d'Europe centrale et orientale. Affirmer ces deux objectifs, qui figurent au coeur de l'actuelle conférence inter-gouvernementale (CIG), c'est d'une certaine manière consacrer la nécessité, à l'avenir, d'une politique européenne du développement: comment vouloir affirmer un rôle d'acteur mondial, sans une stratégie responsable à l'égard des diverses régions du Sud, en particulier les plus exposés aux risques de pauvreté et de marginalisation? Comment faire de la solidarité avec les jeunes démocrates de l'Est un élément d'identité, sans confirmer une relation de partenaires avec les pays qui cherchent leur voie propre dans la mise en oeuvre d'une société juste, attachée aux droits humains fondamentaux?
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