LIVRE VERT
LIVRE VERT
La politique communautaire de coopération au développement trouve ses origines dans l'association des Pays et Territoires d'Outre-Mer à la Communauté dès 1957, à l'issue d'un compromis entre les Etats membres favorables à une approche mondiale du développement, et les Etats membres favorables à une relation Europe-Afrique privilégiée.
L'association a été conçue comme une approche globale, couvrant à la fois le régime commercial et l'aide au développement.
Après les cinq premières années du régime d'association prévu par le Traité, de nombreux pays avaient accédé à l'indépendance, et les motivations de la coopération n'avaient pas fondamentalement changé. Les pays européens, dans un esprit de solidarité et soucieux d'assumer leurs responsabilités, préoccupés aussi de préserver leurs intérêts économiques et géo-politiques dans le contexte de la guerre froide, et les jeunes Etats indépendants, désireux de continuer à bénéficier des préférences commerciales et des financements de projets de développement, ont dès lors décidé de poursuivre leurs relations de coopération dans le cadre des deux conventions successives de Yaoundé (1963-69 et 1969-74), qui s'inscrivaient dans la continuité directe de l'association. Au cours de cette période euro-africaine 1957-1974, l'aide européenne s'est essentiellement concentrée sur l'Afrique noire francophone.
Au milieu des années soixante-dix, le contexte international, le souhait de plusieurs Etats membres de développer une politique mondiale de coopération, ainsi que l'adhésion du Royaume-Uni à la Communauté, sont autant d'éléments qui ont induit une profonde réorientation de la politique communautaire de coopération. Les préoccupations européennes liées au premier choc pétrolier, à savoir la peur de manquer de matières premières et le souci de préserver des marchés extérieurs privilégiés, se sont ajoutées aux intérêts géo-stratégiques et au sentiment de responsabilité découlant du passé colonial qui prévalait encore largement, pour motiver le premier accord de partenariat entre la Communauté et les pays ACP.
C'est ainsi que la première convention de Lomé signée en 1975 a été ouverte aux pays africains du Commonwealth, et à quelques pays des Caraïbes et du Pacifique, ainsi qu'à d'autres pays d'Afrique sub-saharienne désireux de se joindre à cette première négociation de groupe à groupe, qui, au total, a concerné quarante-six pays ACP.
Dans le même temps, l'Europe s'engageait dans une politique de coopération avec d'autres régions du monde. Les premiers accords de coopération avec des pays tiers de la région méditerranéenne comportant un volet commercial et une coopération financière et technique ont été conclus à partir de 1975, et une politique d'aide aux pays en développement d'Amérique latine et d'Asie a débuté, qui s'est progressivement développée et structurée au cours des années quatre-vingt et quatre vingt dix.
L'importance croissante de l'aide alimentaire bénéficiant largement à des pays situés dans d'autres régions que l'Afrique noire, a également reflété le processus de mondialisation de la politique communautaire de coopération à partir des années soixante-dix.
La première convention de Lomé a constitué à l'époque, un modèle unique de coopération internationale. Le principe du partenariat a été au coeur des Conventions qui ont lié l'UE et les pays ACP depuis 1975. Il traduit une conception de la coopération basée sur des engagements mutuels en vue de la réalisation d'objectifs communs. Des principes tels que la négociation globale (de groupe à groupe, et portant sur plusieurs volets de coopération), le dialogue avec chaque Etat ACP dans le cadre d'institutions paritaires, la contractualité et la prévisibilité des ressources d'aide disponibles, sont devenus le fondement de la politique européenne de coopération dans le cadre des accords de Lomé.
Les conventions successives ont permis aux partenaires d'adapter les objectifs et les instruments de la coopération, sans pour autant jamais remettre en cause ni le cadre global ni la stratégie poursuivie. Ces adaptations ont néanmoins permis de tirer concrètement et progressivement les leçons des succès et des échecs du passé, et de traduire, en partie du moins, l'évolution intervenue dans la philosophie du développement. La politique de coopération dans le cadre de Lomé a ainsi progressivement été réorientée pour tenir compte:
L'accent a de plus en plus été mis sur le dialogue sur les politiques, introduit à la suite du "Mémorandum Pisani", pour favoriser le passage d'une aide essentiellement accordée sous la forme de financement de projets, à un appui technique et financier aux politiques sectorielles.
Parmi les innovations qui ont conféré à la convention de Lomé un caractère de pionnier, l'introduction d'instruments comme les mécanismes de compensation des pertes de recettes d'exportation dans les années 1970 et plus récemment, en 1990, une approche négociée sur l'ajustement structurel, ont, indépendemment de leur pertinence pour l'avenir, constitué la traduction opérationnelle de la pensée du moment sur le développement. Parallèlement à la fin du conflit Est/ Ouest, la Convention a aussi été l'un des premiers accords de coopération comportant une dimension politique explicite par l'introduction d'une clause relative au respect des droits de l'homme, étendue depuis 1995 à l'application des principes démocratiques, à la consolidation de l'Etat de droit et à la bonne gestion des affaires publiques.
Les aménagements de la conditionnalité sous Lomé IV révisée et le principe d'une programmation en deux tranches qui limite le caractère automatique des allocations d'aide programmable, reflètent également un changement important dans la conception de la politique communautaire de coopération.
A l'approche du 21ème siècle, la politique de coopération de l'UE vis-à-vis des pays ACP devra être reformulée sur des bases nouvelles, non seulement pour tenir compte de l'évolution des conditions économiques et politiques du développement et du développement rapide intervenant dans d'autres régions du monde, mais aussi parce que les motivations européennes ont fondamentalement changé. La période coloniale et post-coloniale est révolue et un environnement international politiquement plus ouvert permet d'établir de manière moins ambiguë les responsabilités de chaque partenaire. C'est dans cette perspective qu'un regard critique sur la coopération passée peut utilement orienter la réflexion sur le futur.
Bien que la coopération représente un apport important pour un grand nombre de pays ACP, il est difficile d'en apprécier l'impact et l'efficacité en termes d'amélioration des conditions économiques et sociales dans un pays. L'évolution de ces conditions dépend en effet d'un large éventail de facteurs exogènes et endogènes, à commencer par la conduite des politiques économiques et sociales par le pays lui-même, que l'aide peut influencer mais à laquelle elle ne peut durablement se substituer.
Certaines analyses suggèrent que l'aide allouée par l'ensemble des donateurs aux pays ACP a probablement eu un impact positif mais faible sur la croissance, sur l'investissement et sur l'amélioration des indicateurs de santé, et que cet impact a été sensiblement variable d'un pays à l'autre en fonction de la situation initiale et des conditions de politique économique. L'aide a notamment été nettement plus efficace dans les pays qui étaient les moins favorisés au départ en termes de capital et de ressources humaines, et dans les pays ayant engagé des politiques de stabilisation et des programmes d'ajustement structurel.
La coopération communautaire représente une part importante dans l'ensemble des appuis dont ont bénéficié les pays ACP depuis les années soixante. La Communauté est aujourd'hui l'un des trois principaux fournisseurs d'aide aux pays ACP, et accorde à ces pays le système commercial le plus préférentiel. Indéniablement, la Convention de Lomé a représenté un cadre unique de coopération entre deux groupes de pays. Ses principaux avantages résident dans le fait qu'elle a constitué un véritable laboratoire de la coopération au développement, qu'elle a permis de définir, dans un cadre négocié, un ensemble de principes et d'objectifs partagés, et qu'elle a mobilisé des ressources financières importantes et presqu'entièrement concessionnelles sans lesquelles de nombreuses réalisations concrètes n'auraient pu voir le jour. Le caractère prévisible de la coopération européenne, s'inscrivant dans une relation de partenariat à long terme, était de nature à encourager les gouvernements des pays bénéficiaires à aborder des transformations de longue durée.
A la lumière de vingt années d'expérience, la Convention apparait cependant comme un cadre ambitieux mais pas toujours réaliste, reposant sur l'hypothèse de capacités institutionnelles et politiques dans les pays ACP qui ne se sont pas vérifiées. Ainsi le respect de la souveraineté nationale, qui a initialement conduit à pousser très loin la confiance dans les gouvernements bénéficiaires, tend de plus en plus à évoluer vers une logique guidée par le souci d'efficacité. Le caractère automatique de l'octroi d'une grande partie des ressources financières a affaibli la portée politique de l'aide communautaire: il n'a pas encouragé un véritable dialogue sur l'utilisation des ressources. La conditionnalité telle qu'elle est appliquée actuellement et la politique de substitution qu'ont d'ailleurs tendance à pratiquer tous les bailleurs de fonds, paraissent difficilement compatibles avec l'engagement politique réel que l'on attend de la part des gouvernements des pays ACP, qui leur permettrait de s'approprier effectivement les réformes et les stratégies sectorielles, et d'en être politiquement responsables devant une opinion publique de plus en plus demandeuse de transparence et de participation.
L'appréciation de l'expérience de la coopération communautaire peut s'articuler autour de quelques questions fondamentales: quelles ont été les principales difficultés auxquelles s'est heurté le principe du partenariat? quelle a été l'efficacité de la coopération financière et technique et quels sont les pays qui en ont le plus bénéficié? quel a été l'impact des préférences commerciales?
Les réponses à ces questions ne sont ni immédiates, ni univoques. Elles concernent à la fois des aspects politiques, économiques et de gestion pratique de la coopération.
Le principe du partenariat inscrit dans la convention de Lomé a perdu de sa substance et ne s'est que partiellement concrétisé. Il a eu tendance à se limiter aux aspects institutionnels de l'accord de coopération, et à une gestion commune des ressources d'aide.
En termes politiques, la dépendance à l'égard de l'aide, les exigences du court terme et la gestion des situations de crise ont progressivement dominé la relation entre les deux partenaires.
Au plan du dialogue sur les orientations de politiques économiques et sectorielles, le partenariat s'est avéré difficile à réaliser avec des pays présentant de faibles capacités institutionnelles et des systèmes de gestion publique souvent peu efficaces. La pratique de la conditionnalité a justifié un retrait de responsabilité de la part des pays bénéficiaires, dans la mesure où les conditions imposées, liées aux critères appliqués par les institutions de Bretton Woods, ont pu être trop spécifiques, trop nombreuses ou trop formalistes. Dans le souci d'améliorer l'efficacité des actions de coopération, la Communauté a eu tendance à se substituer au partenaire défaillant, en adoptant une approche plus interventionniste difficilement compatible avec la nécessité, pourtant reconnue, de favoriser l'appropriation des processus de développement par les pays bénéficiaires. Dans le contexte d'une ouverture politique et d'une libéralisation économique progressives, les acteurs non gouvernementaux, représentants du secteur privé et d'autres segments de la société civile, ont, quant à eux, manifesté leur intérêt croissant à participer de manière directe à une relation de coopération dont ils se sont, à l'exception des ONG, sentis exclus.
Au plan de la pratique de la coopération, certaines rigidités liées à la structure des instruments et aux procédures de la gestion commune des ressources, ont limité la capacité d'assurer que les actions de coopération traduisent effectivement les priorités des politiques.
Depuis 1990, faisant suite aux dispositions adoptées par le Conseil sur l'évaluation des instruments et programmes d'aide au développement de l'UE, une série d'études d'évaluation ont été engagées, concernant des projets, des secteurs d'intervention, des pays bénéficiaires ou portant sur des instruments déterminés. Ces évaluations, qui concernent l'ensemble des politiques de coopération communautaires et pas seulement la coopération avec les ACP, ont permis d'identifier des mesures concrètes pour améliorer l'efficacité et l'impact de l'aide communautaire et de corriger un certain nombre de faiblesses.
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Note: ces critères correspondent globalement aux critères définis par le
Comité d'Aide au Développement de l'OCDE, lors de l'élaboration des
"Principes pour une aide efficace". La particularité de l'approche de la
Commission est de mettre l'accent sur les éléments du contexte, son
évolution dans le temps et ses conséquences pour le déroulement du
programme d'aide. Le critère de pertinence par exemple tient compte des
politiques du gouvernement, des interventions des autres donateurs, etc.
L'efficacité se mesure non seulement en fonction des résultats escomptés
et de la situation des bénéficiaires, mais aussi en fonction des éventuels
résultats imprévus. L'efficience n'est pas seulement une question
d'analyse coûts/bénéfices mais est aussi fonction du cadre d'organisation,
de gestion et de suivi. Enfin, le critère d'impact ne se limite pas aux
aspects quantitatifs mais inclut aussi des aspects qualitatifs.
PertinenceLa pertinence d'un programme ou d'une action d'aide concerne la relation entre les problèmes à résoudre et les objectifs du programme. Sont donc pris en compte les éléments du contexte physique et politique, au niveau général (politiques macro-économiques et sectorielles) et plus spécifique (diagnostic du problème, bénéficiaires et acteurs du projet). Les politiques (explicites et implicites) de l'ensemble des intervenants (gouvernements, l'UE, les autres bailleurs de fonds et les groupes d'intérêt) sont prises en considération.
EfficienceL'efficience concerne la relation entre les activités entreprises et les résultats obtenus. La Commission tient compte des facteurs suivants: (i) une analyse coûts-bénéfices et/ou coûts-efficacité du projet, sous forme notamment d'analyses comparatives entre différents projets poursuivant les mêmes objectifs, ainsi que le caractère adéquat ou non des moyens budgétaires mis en oeuvre; (ii) une analyse du cadre d'organisation générale et spécifique du projet (programmation des activités, calendrier, gestion financière, assistance technique, etc); (iii) une appréciation des méthodes d'intervention (degré d'implication des bénéficiaires, importance accordée à la formation, etc); (iv) une appréciation du suivi effectué par le gouvernement et par la Commission.
EfficacitéL'efficacité concerne la relation entre les résultats obtenus et les objectif(s) spécifique(s) du projet. Il s'agit de déterminer dans quelle mesure les résultats du programme ont été atteints, dans quelle mesure ils ont contribué à la réalisation de ses objectifs spécifiques et pourraient y contribuer à l'avenir, ainsi que de définir l'identité des bénéficiaires réels du programme.
ImpactL'évaluation de l'impact d'un programme concerne la relation entre les objectifs spécifiques et les objectifs généraux du développement, à deux niveaux: d'une part la contribution du programme considéré aux objectifs globaux qui lui sont attachés, d'autre part sa contribution aux objectifs généraux fixés par le Traité sur l'Union européenne, en termes de réduction de la pauvreté, de développement économique et social durable, d'intégration dans l'économie mondiale.
Viabilité / réplicabilitéLa viabilité concerne le caractère durable des résultats obtenus, en particulier après l'arrêt du programme d'aide. La viabilité est notamment appréciée du point de vue économique et financier, de l'intégration socio-culturelle, des capacités institutionnelles locales, de l'adéquation des choix technologiques, etc. |
L'évaluation globale de l'ensemble des programmes et instruments de la politique d'aide au développement de l'UE, décidée par le Conseil en juin 1995, est encore en cours. Il est cependant d'ores et déjà possible de dégager un certain nombre d'éléments d'appréciation à partir des études sectorielles ou géographiques disponibles.
Parmi les conclusions des évaluations, il convient de distinguer entre ce qui relève des améliorations et adaptations susceptibles d'intervenir dans le cadre actuel, et ce qui remet en cause ce cadre ou ses principes fondamentaux, traduisant ainsi les faiblesses de la convention de Lomé en tant qu'instrument de coopération. Seuls les aspects de la seconde catégorie sont pertinents dans la discussion ouverte par le Livre Vert.
L'une des conclusions communes à la plupart des évaluations est que le contexte institutionnel et de politique économique dans le pays bénéficiaire a souvent constitué une contrainte majeure, réduisant l'impact des interventions de coopération. Même si un grand nombre de projets financés par l'UE se révèlent pertinents et efficaces, comme c'est le cas pour la plupart des projets d'infrastructures ainsi que pour les interventions dans les secteurs sociaux, ils ne conduisent pas automatiquement à une amélioration des indicateurs de développement au niveau national. En l'absence de politiques incitatives, d'institutions sectorielles performantes et de financements suffisants pour les frais de fonctionnement et d'entretien, la viabilité des résultats de l'aide est fragile. Ce constat, qui concerne tous les bailleurs de fonds, s'est traduit par une tendance de l'aide internationale à se concentrer sur les pays démontrant une capacité à l'utiliser de la manière la plus efficace, c'est à dire actuellement dans les pays sous ajustement structurel.
La répartition géographique de l'aide communautaire, comme celle des autres bailleurs de fonds, reflète cette préoccupation quant à l'utilisation des ressources: celles-ci sont écartées des pays où les conditions politiques ne répondent pas aux exigences minimales, et l'aide bénéficie davantage aux pays sous ajustement structurel. En même temps, un critère fondé sur l'évaluation des besoins relatifs est appliqué pour la répartition des ressources programmables: en plus d'une priorité générale aux PMA, ces ressources sont affectées en priorité aux pays les plus pauvres (en fonction d'indicateurs du revenu par tête, de l'espérance de vie et du taux d'analphabétisme), aux pays insulaires ou aux pays enclavés. Mais l'image globale de la répartition de l'aide communautaire par pays ne traduit que partiellement ces priorités. En effet, le mode de calcul des dotations de certains instruments tels que Stabex et Sysmin, auxquels correspondent des critères d'affectation spécifiques, perturbe le ciblage global de l'aide.
Un autre aspect à relever est, dans certains cas, un manque de pertinence et d'efficacité par manque de consensus sur des priorités politiques. Les Etats ACP n'ont souvent pas été en mesure de définir des politiques sectorielles cohérentes, et l'aide européenne a eu tendance à s'appuyer de manière excessive sur les experts chargés de l'assistance technique pour fixer les modalités de mise en oeuvre de ses interventions. En outre dans certains domaines, comme l'environnement, les préoccupations et les priorités peuvent être très différentes entre les pays ACP et les pays de l'UE. Dans d'autres secteurs, les politiques sectorielles ont souvent été définies selon les approches élaborées par les bailleurs de fonds, notamment la Banque Mondiale. Par contre dans certains secteurs comme la santé, qui a reçu une fraction croissante de l'aide européenne au cours des conventions successives, la Communauté a assumé un leadership plus important; par un appui institutionnel et technique, l'aide européenne met l'accent sur le développement de systèmes de santé au niveau national, centrés sur les soins de santé primaire et sur l'accès aux médicaments essentiels.
L'UE a aussi montré sa capacité à imprimer des changements d'orientation importants, comme en témoigne par exemple la réforme de l'aide alimentaire récemment adoptée. La réforme, motivée à la fois par la gravité croissante des problèmes de sécurité alimentaire en Afrique sub-saharienne et par le constat de la faible efficacité de l'instrument utilisé et de ses effets secondaires négatifs, vise à passer d'une logique d'assistance à une logique de développement, en appuyant les politiques de sécurité alimentaire dans un certain nombre de pays prioritaires.
Par rapport à certains objectifs nouveaux, comme le développement du secteur privé qui a été renforcé dans la quatrième Convention de Lomé, l'aide communautaire n'est pas encore suffisamment stratégique, dans la mesure où elle s'appuie sur un ensemble d'instruments et d'interventions dont la cohérence et la complémentarité sont difficiles à assurer. Les actions visant à encourager l'investissement et la compétitivité au niveau des entreprises par des mesures d'appui spécifiques demeurent insuffisantes et trop peu intégrées aux interventions visant à contribuer à l'amélioration de l'environnement institutionnel et de la politique économique. Dans certains domaines, comme l'appui à la coopération régionale et au développement des échanges régionaux, ou encore les programmes visant à encourager les échanges entre entreprises, l'appui de la Communauté s'avère plus particulièrement pertinent et efficace.
L'efficience et l'impact de la coopération communautaire se trouvent souvent réduits par la difficulté d'assurer une bonne cohérence entre les différents instruments, qui interagissent dans des domaines souvent proches, tout en répondant à des critères spécifiques. Certaines initiatives communautaires récentes, induites par les résultats des évaluations, visent cependant à limiter ces inconvénients. Ainsi la réforme de l'aide alimentaire devrait notamment permettre de meilleures synergies avec les interventions du FED en mettant l'accent sur une politique de sécurité alimentaire s'intégrant dans le cadre plus large de la lutte contre la pauvreté.
L'aide-projets, dont l'importance relative dans l'ensemble des engagements financiers diminue sensiblement, a un impact et une efficacité très variables d'un secteur à l'autre. L'évaluation de 335 projets engagés au cours des années 1980 a par exemple conclu à un taux d'efficacité de 70% pour le secteur des transports et de moins de 30% pour l'agriculture et le développement rural. Néanmoins un certain nombre de faiblesses imputables à la nature même de l'instrument peuvent être identifiées:
La Communauté est devenue un acteur important sur ce terrain, fournissant dans les pays concernés, entre 10 et 30% des montants totaux de l'aide à l'ajustement, et ce exclusivement sous forme de dons, contrairement à la plupart des autres intervenants.
Les évaluations soulignent la pertinence de cet instrument, qui permet à la Communauté de fournir un soutien efficace aux programmes de stabilisation, et à travers lequel elle poursuit des objectifs plus larges que la plupart des programmes traditionnels agréés par les gouvernements avec les institutions de Bretton Woods: outre la stabilisation macro-économique et les conditions du développement du secteur privé, la priorité accordée à certains secteurs prioritaires en particulier la santé et l'éducation, est clairement signifiée par le ciblage des fonds de contrepartie.
Il existe cependant une marge pour améliorer l'impact de cet instrument, qui est potentiellement l'un des plus efficaces, essentiellement sous les aspects suivants:
Bien que la nécessité d'accorder un soutien particulier à la restructuration de certains secteurs ne soit pas nécessairement remise en cause, un ensemble de facteurs confèrent à ces deux instruments un caractère devenu mal adapté au contexte actuel:
L'instauration des COM (Cadres d'obligations mutuelles) sous Lomé IV a représenté une amélioration sensible, dans la mesure où l'utilisation la plus efficace des ressources est systématiquement recherchée. Toutefois la lenteur des déboursements constitue un handicap important, auquel il faut s'efforcer de remédier.
Trois principes fondamentaux sous-tendent le système des préférences commerciales de Lomé:
La stabilité et le caractère contractuel constituent des éléments essentiels des préférences commerciales de Lomé, car ils assurent aux exportations des pays ACP vers les marchés de l'UE un degré de sécurité d'accès inégalé par d'autres accords préférentiels non-réciproques existants, tels que les systèmes SPG, et réduisent ainsi, pour les opérateurs économiques, les risques inhérents aux investissements dans des activités axées sur l'exportation.
Les préférences commerciales de Lomé continuent de représenter une valeur importante pour le groupe ACP, dans la mesure où elles accroissent la rentabilité des ventes des exportateurs ACP sur le marché de l'UE. Au-delà de l'accès généralisé entièrement en franchise de droits pour les produits manufacturés et transformés, et en particulier de l'exemption de l 'application des disciplines de l 'AMF accordée aux préférences octroyées pour les textiles et les vêtements, les différents pays ACP ont bénéficié des prix généreux et de I'accès garanti pour des quantités spécifiques dans le cadre des protocoles de Lomé sur les produits de base (bananes, sucre, viande bovine et rhum) ainsi que de règles d'origine relativement libérales. Les revenus assurés par les protocoles représentent une partie importante des revenus des pays éligibles.
Toutefois, la valeur des préférences cornmerciales de Lomé a diminué et continuera à s'éroder, en raison de la libéralisation multilatérale découlant de la mise en oeuvre des accords du cycle de l'Uruguay, des accords de pré-adhésion avec les PECO et de l'apparition d 'accords de commerce régionaux au sein de 1'UE.
En outre, pour ce qui est de l'impact des préférences commerciales de Lomé, celles-ci n'ont en règle générale pas été suffisantes pour promouvoir la croissance et la diversification des exportations. Un simple coup d'oeil aux statistiques (voir tableaux) semble confirmer ce jugement. Les performances des pays ACP en matière d 'exportations et pour attirer les investissements étrangers directs se sont détériorées au cours de la période pendant laquelle ils bénéficiaient le plus de ces préférences.
Au cours des Conventions de Lomé, les pays ACP n'ont pas réussi à augmenter ni même à maintenir leur part de marché dans l'UE, alors que des exportateurs ne jouissant pas de préférences sont arrivés à augmenter leur part de marché. Le marché de I'UE est resté relativement important pour les pays ACP qui dépendent encore de I 'Union pour environ 40% de leurs recettes d'exportation. La dépendance commerciale visàvis de l 'Europe varie selon les régions ACP et est plus élevée pour l'Afrique (46%) que pour les Caraïbes et le Pacifique (respectivement 18% et >23%).
Par rapport au groupe des PMA, les ACP ont également enregistré une performance commerciale globale plus modeste au cours des dix dernières années. Les ACP ne sont pas non plus parvenus à diversifier leurs exportations de manière significative et la plupart d'entre eux se concentrent toujours sur quelques produits primaires. Les investissements étrangers directs dans les pays ACP africains ont doub!é en termes de pourcentage du PIB entre le milieu des années quatrevingts et le début des années quatrevingtdix pour atteindre 1,2%. Toutefois, par rapport à d'autres pays en développement, la part des investissements étrangers directs en Afrique a chuté de 6% à 4% de tous les investissements étrangers directs dans tous les PMA (à l'exclusion de la Chine). En outre la plupart des investissements étrangers directs en Afrique sont concentrés sur les pays producteurs de pétrole.
Cependant, il existe des réussites individuelles en matière de croissance et de diversification des exportations. Un certain nombre d 'exportations ayant bénéficié d'une marge préférentielle relativement importante en termes de préférences tarifaires ou d 'exemption de quotas se sont développées. Quelques pays, en particulier ceux qui utilisent au maximum les préférences, ont pu attirer des investissements étrangers directs importants. Les pays ACP qui ont réussi à diversifier leurs exportations en faveur de produits non traditionnels ou ont bénéficié des protocoles, tels que Maurice, le Botswana, la Côte d'lvoire, la Jamaïque et le Zimbabwe, ont tiré profit des préférences de Lomé
Les faibles performances globales en matière d'exportations et de croissance des pays ACP en dépit de l'ampleur et de la profondeur des préférences de Lomé, s'expliquent par une multitude de raisons. L 'absence de facteurs essentiels tels que 1'infrastructure, I 'esprit d'entreprise, les faibles niveaux de capitaux physiques et humains, les faibles niveaux d'épargne et d'investissement, des secteurs financiers non-développés, ont limité, du côté des fournisseurs, les profits qu'auraient pu générer les préférences. La dépendance élevée par rapport à un certain nombre de produits de base sujets à des fluctuations de prix importantes et une dégradation substantielle des termes des échanges sont également des facteurs importants d'explication.
En outre, il est maintenant communément admis qu'audelà de la stabilité politique, qui est une condition préalable fondamentale de la croissance, et des dotations initiales, des politiques saines jouent un rôle primordial pour influencer les exportations et la croissance. La stabilité macroéconomique, des taux de change réalistes et stables, des institutions saines et une bonne gestion ainsi que des politiques efficaces d'affectation des ressources, notamment des régimes d'importation et d'imposition stables et crédibles ainsi que des protections commerciales limitées qui permettent une transmission transparente des signaux des prix mondiaux aur producteurs nationaux, sont des facteurs déterminants pour la compétitivité et donc pour les performances à I 'exportation. Ces facteurs du côté de l'offre sont maintenant considérés comme beaucoup plus importants que les préférences commerciales pour assurer des taux élevés d'exportation et de croissance économique.
En tant que groupe, les ACP, et notamment les pays d'Afrique subsaharienne, ne sont pas arrivés à remplir ces conditions préalables pour réaliser une croissance conditionnée par les exportations. Ces pays, faibles en raison de maigres dotations initiales, ont également échoué en ce qui concerne les politiques adoptées, ou, s'ils ont adopté les bonnes politiques, ils ne les ont pas mises en oeuvre avec suffisamment de conviction et ont souvent fait marche arrière. En conséquence, les politiques économiques des pays d'Afrique subsaharienne, et en fin de compte les réformes politiques, ont été victimes d'une très faible crédibilité aux yeux des opérateurs économiques, tant nationaux qu'étrangers. Cette situation a sapé non seulement la réponse du côté de l'offre aux préférences commerciales, mais également à toute réforme politique prospective.
Enfin, les batailles juridiques menées par l'UE et les ACP au sein du GATT après la mise en place du marché unique pour les bananes ont poussé en 1994 la Communauté européenne à demander une "dérogation" pour l'ensemble commercial de la Convention de Lomé après qu'un panel (non adopté par le Conseil du GATT) ait estimé la Convention de Lomé incompatible avec le GATT en raison de la nonréciprocité (qui ne permet pas de considérer la Convention comme un accord de libreéchange) et de la discrimination visàvis d'autres PMA, ce qui signifie qu'elle n'est pas couverte par la clause d'habilitation autorisant les systèmes de préférences généralisées.
Le fait que la dérogation ne soit valable que jusqu'à la fin de la Convention actuelle, qu'elle doive etre réexaminée tous les ans et que les questions liées au régime commerciaI concernant les bananes appliqué par l'UE n'aient pas encore été réglées, a sapé les principes sous-tendant les préférences commerciales de Lomé, en particulier ceux de la non-réciprocité et de la stabilité. La sécurité liée à ces préférences en a été réduite d'autant.
La principale conclusion que l'on peut tirer de ce regard critique sur le passé est que l'obligation de résultats détermine de plus en plus la conduite de la politique communautaire de coopération au développement. Des réorientations importantes sont en cours dans de nombreux domaines, qui tiennent compte des conclusions des évaluations en vue d'accroître l'efficacité et l'impact de l'action communautaire. La critique selon laquelle la coopération communautaire serait moins efficace que d'autres apparait dénuée de tout fondement, aucune étude comparative et objective ne permettant d'établir ce type d'appréciation. Tous les bailleurs de fonds sont confrontés à la nécessité de réévaluer régulièrement leur action, et de rechercher les moyens d'améliorer l'impact de leurs programmes. L'évaluation des principales contraintes qui ont pesé sur l'efficacité de la coopération UE-ACP dans le cadre de la convention de Lomé, devrait conduire à définir les conditions d'une politique qui aurait de meilleures chances de succès. Dans ce débat, les questions suivantes devront notamment être abordées:
Un certain nombre de tendances et de caractéristiques du nouveau contexte mondial, telles que la libéralisation multilatérale et régionale, et notamment la nécessité de respecter les règles de l'OMC, devrant être prises en compte.
En tout état de cause, l'accent devra aussi davantage être mis sur les aspects structurels du développement du commerce, sur les conditions d'une diversification de la production et la mise en place d'un cadre favorable au développement du secteur exportateur. Les préférences ne suffisent pas en soi pour promouvoir la croissance et la diversification; mais elles fournissent des opportunités qui peuvent inciter les entreprises et les acteurs économiques à développer des filières de production dans un cadre stratégique donné. Une approche plus globale de la coopération commerciale, liée aux interventions d'appui à l'ajustement structurel et à l'appui au secteur privé, et prenant en compte la nécessité pour les pays ACP de mettre en place les conditions politiques et institutionnelles favorables à l'investissement étranger, devrait permettre d'améliorer leur capacité à tirer parti d'un régime préférentiel, et, au-delà, à diversifier leurs relations économiques extérieures;
Ces pages ont été développées à l'aide du programme Netscape. Veuillez adresser vos observations à Peter Ballantyne, ECDPM