LIVRE VERT
LIVRE VERT
A la veille du 21ème siècle, l'Union européenne et les Etats ACP devront jeter les bases d'une nouvelle relation de partenariat sous différents aspects:
L'Union européenne est un acteur majeur sur la scène internationale. Elle est le premier partenaire commercial (l'UE réalise 20% des échanges mondiaux et un tiers de ses importations proviennent des pays en développement) et est amenée à jouer un rôle important dans les enceintes multilatérales, notamment au sein de l'OMC et, au niveau des Etats membres, au sein des institutions de Bretton Woods. Sur la scène politique, l'Union s'efforce de développer sa capacité d'action. L'Union est aussi, depuis longtemps, le principal fournisseur d'aide au développement, et sa part dans l'effort d'aide international s'est accrue ces dernières années, compte tenu notamment du retrait marqué des Etats-Unis dans ce domaine.
L'Union a les moyens de contribuer à une réduction des inégalités de développement; il lui revient de développer, dans ce but, une politique de développement active et cohérente. La relation UE- ACP s'inscrit dans l'action globale de la communauté internationale dont la finalité est la réduction de la pauvreté dans le monde.
Aux justifications fondamentales d'une politique européenne de développement, partie intégrante de l'identité de l'Union, s'ajoutent les raisons liées aux intérêts objectifs des Européens. Ceux-ci revêtent une importance particulière s'agissant des pays ACP, et parmi eux des pays d'Afrique sub-saharienne.
L'échec relatif du développement de l'Afrique induit sans doute un certain scepticisme quant à l'efficacité de la coopération internationale et notamment européenne, voire quant aux possibilités réelles de développement de ce continent.
Mais s'agissant de choix à faire dans une optique de long terme, les motivations et les enjeux d'une nouvelle relation de coopération entre l'UE et les pays ACP soulèvent des questions qui sont essentielles pour l'Europe et pour le citoyen européen. Pour l'Union, dans le contexte mondial actuel et prévisible, il s'agit de promouvoir :
L'ancienneté et l'originalité de la relation UE-ACP ont fondé une "culture" dont l'acquis est essentiel. Cette culture est largement basée sur l'exercice d'un partenariat singulier entre chaque pays ACP et l'Union. Compte tenu du nouveau paysage mondial, ce partenariat devrait être non pas affaibli mais renforcé, en approfondissant sa valeur d'engagement politique mutuel.
L'expérience du partenariat mis en oeuvre dans le cadre de la convention de Lomé, s'est heurtée à un certain nombre de difficultés, qui sont évoquées au chapitre II.B. Il s'est en effet avéré difficile de concrétiser les intentions initiales, fondées sur le principe de partenaires égaux, dans la mesure où la faiblesse institutionnelle des pays bénéficiaires, la dépendance à l'égard de l'aide, la multiplication des conditionnalités et la tendance de la Communauté comme d'autres bailleurs de fonds à se substituer au partenaire défaillant, tendance motivée par un souci croissant d'efficacité, ont profondément érodé le principe du partenariat.
Le partenariat demeure sans aucun doute la forme idéale d'une relation de coopération et tout accord futur entre l'UE et les ACP devrait veiller à le réhabiliter. Ceci implique de revoir fondamentalement les modalités de la coopération et de bien peser les différentes options qui seront envisagées, afin de réconcilier d'une part la nécessité d'adopter des approches différenciées, d'assurer un degré suffisant de flexibilité, de pratiquer la conditionnalité dans une optique incitative et d'opérer une certaine sélectivité, avec d'autre part ce qui apparait davantage comme un objectif et qui consistera à réaliser concrètement un partenariat adulte, responsable, efficace et prévisible.
Les défis immenses auxquels sont confrontés nombre de pays ACP justifient de préserver les qualités spécifiques de la relation de coopération, en particulier sa prévisibilité et son caractère contractuel. Mais désormais un engagement politique mutuel plus explicite et réel doit s'attacher au respect de ce "contrat".
La revitalisation du partenariat passe donc par un renforcement de sa dimension politique sous deux aspects:
Une relation politique plus forte entre l'UE et les Etats ACP devrait pouvoir être développée dans ces deux domaines, soit globalement avec l'ensemble de ces pays, soit de façon différenciée avec des ensembles sous-régionaux ou d'autres groupes de pays.
Le renforcement de la dimension politique a des implications multiples. Les partenaires sont-ils prêts à un tel renforcement, avec toutes ses conséquences?
Trois aspects peuvent être distingués à cet égard:
Du côté de l'UE, le dialogue politique avec les pays ACP aura sa place dans la politique extérieure commune. Les multiples conflits dont souffre l'Afrique sub-saharienne représentent à la fois une cause et une conséquence du manque de développement. Ils relèvent de l'analyse politique autant que socio-économique.
Du côté des ACP, les changements et les réformes nécessaires ne se feront pas sans une transformation fondamentale de l'organisation politique et sociale. Les actions d'appui de l'UE aux politiques économiques et aux réformes institutionnelles peuvent avoir des conséquences politiques importantes pour ces pays; l'expérience de la coopération passée a en outre montré que cet appui ne s'avère pertinent que lorsque certaines conditions, notamment politiques, sont remplies.
L'approfondissement du dialogue politique constitue désormais une condition de l'accroissement de l'efficacité de la coopération UE-ACP: une relation politique forte, permettant d'aborder de manière moins formaliste, plus franche et donc plus efficace les questions essentielles de gouvernance, de démocratisation et de droits de l'homme, de l'Etat de droit, apparait aujourd'hui comme une nécessité absolue si l'Europe veut donner plus de chance de succès à sa politique de coopération.
Ces modalités touchent d'abord à la configuration géographique du dialogue politique: celui-ci pourrait être conduit sur une base multilatérale, bilatérale ou par ensembles sous-régionaux. Ceci rejoint la question abordée au chapitre IV.D.
Elles concernent aussi les priorités du dialogue: les questions de sécurité intérieure, la problématique des migrations, la lutte contre les trafics illicites, ...
Elles visent enfin le niveau de ce dialogue (rencontres ministérielles et groupes de travail aux niveaux techniques) en fonction du degré de coopération recherché.
Bien qu'ils soient à terme complémentaires, les objectifs de la PESC et ceux de la coopération au développement s'inscrivent dans des horizons de temps radicalement différents. Toute subordination de la politique de coopération aux actions de politique extérieure risquerait de mettre en péril les objectifs propres du développement, qui exigent une continuité d'action, s'inscrivant dans le moyen et long terme. C'est en vertu du principe général de la cohérence de l'action extérieure de l'Union que le lien entre ces deux volets devra être assuré.
De manière plus spécifique, l'approfondissement de la dimension politique de la relation conduira à examiner diverses modalités possibles visant à:
Ces deux questions sont abordées plus en détail au chapitre VI.
Le cadre de coopération doit désormais davantage faciliter l'ouverture des pays ACP au développement des échanges avec l'UE certes mais également avec d'autres partenaires.
A la lumière de l'expérience passée et compte tenu des contraintes et des perspectives dans les pays ACP, il apparait que l'Union peut faciliter cette ouverture en modifiant le cadre de coopération de quatre façons:
Un dialogue plus effectif permettrait de centrer le suivi communautaire sur les résultats de la coopération et sur les progrès accomplis secteur par secteur, plutôt que sur les moyens engagés. Une telle approche ne peut être que progressive, nécessitant du temps et des moyens. En même temps, elle apparait comme la seule alternative aux actions d'aide traditionnelle susceptible d'être efficace à long terme;
Une telle ouverture ne peut toutefois occulter le fait que les pays les plus pauvres auront encore longtemps besoin d'une aide extérieure, et que la majeure partie des ressources financières devra dès lors leur être consacrée.
Ces différents aspects du partenariat, la nécessité d'en améliorer le fonctionnement réel entre des partenaires dont les responsabilités sont par nature très différentes, imposeront donc de revoir de manière fondamentale la façon de concevoir et de mobiliser les instruments, les outils à mettre en oeuvre.
Le "groupe ACP" ne constitue ni un groupement politique ni un groupement économique à proprement parler. Il s'est constitué dans le cadre même des relations avec l'Union, pour des raisons à caractère essentiellement historique. Aujourd'hui, les membres du groupe ACP ont des intérêts et des possibilités de développement qui divergent à maints égards, compte tenu de niveaux de revenus et de conditions de vie très différents, de leurs structures économiques, de leurs orientations commerciales, de l'attrait relatif qu'ils présentent pour les investissements étrangers.
Dans ce contexte, le groupe ACP constitue-t-il toujours pour l'Union un partenaire pertinent?
Autrement dit, le cadre unique qui structure actuellement les relations avec les soixante-dix Etats ACP doit-il être maintenu, morcelé, ou étendu?
Cette question devra être abordée en fonction de quatre considérations.
En premier lieu, il reviendra pour une part aux pays ACP eux-mêmes de se positionner à cet égard. Leur choix devrait essentiellement dépendre de leur volonté de renforcer leurs propres structures de dialogue intra-ACP, de définir leurs objectifs et intérêts communs dans les enceintes multilatérales et vis-à-vis de leurs différents partenaires, et d'améliorer leur capacité de négociation en tant que groupe politique ou économique sur la scène internationale, en dehors de leur relation avec l'UE.
En second lieu, le constat de la diversité des situations au sein du groupe ACP et la volonté de rendre la coopération future plus apte à répondre à des besoins variés pourraient néanmoins imposer de revoir la forme que pourrait prendre un accord de coopération. En outre, en ce qui concerne les dispositions commerciales, une modification du système de préférences non réciproques discriminatoires actuellement accordées à l'ensemble des pays ACP pourrait devenir incontournable, afin d'assurer la compatibilité du système avec les règles de l'OMC. Ces préférences pourraient dès lors n'être renouvelables que pour les seuls PMA (liste des Nations Unies des pays les moins avancés), tandis que de nouvelles dispositions seraient examinées pour les autres pays ACP. Ces questions sont abordées plus en détail au chapitre V. Cette nécessaire différenciation dans les stratégies de coopération n'implique toutefois pas nécessairement l'abandon du concept ACP. La différenciation pourrait en effet ne porter que sur certains volets de la relation (manifestement le volet commercial, mais aussi éventuellement la nature des instruments de coopération financière et technique, le volume de l'aide). Mais elle pourrait aussi être plus radicale et se traduire par des accords séparés. La différenciation, qui caractérise déjà la coopération sous Lomé IV bis, en fonction des différents instruments considérés, devra en tout cas être rendue plus explicite.
En troisième lieu, les objectifs de l'Union, sa vision du développement et du rôle de la coopération orienteront non seulement le contenu du ou des nouveaux accords mais aussi leur configuration géographique. Or la création d'espaces politiques et économiques dépassant les limites nationales, démarche reconnue nécessaire pour l'Europe, l'est aussi pour les ACP. La voie de la coopération et de l'intégration régionale apparait souhaitable non seulement en raison de la taille économique généralement insuffisante de nombreux pays ACP, mais aussi parce qu'une telle option peut inciter les responsables politiques à adopter une démarche plus stratégique en faveur du développement de leurs économies. Elle est aussi de nature à accélérer les transformations socio-économiques nécessaires au développement d'une économie de marché et à la disparition des structures clientélistes souvent organisées sur une base nationale.
Enfin, un autre aspect, qui pourrait quant à lui déboucher sur le principe de la graduation, est l'idée que si des relations de coopération doivent pouvoir être conçues et approfondies sur une base permanente, la dépendance à l'égard de l'aide extérieure doit en revanche progressivement se réduire au fur et à mesure des progrès qui peuvent être réalisés dans la mobilisation des ressources internes et l'amélioration de la crédibilité d'un pays pour l'investissement privé étranger.
A la lumière de ces considérations, quatre options pourront être envisagées:
Les pays des Caraïbes s'organisent d'ores et déjà à différents niveaux régionaux et sous-régionaux. L'objectif de l'Union pourrait être, à terme, d'intégrer la coopération avec ces pays dans le cadre des relations qu'elle a développées avec l'Amérique latine. L'Union pourrait aussi proposer une coopération élargie à l'ensemble des pays du Bassin des Caraïbes. L'Association des Etats des Caraïbes, organisation encore embryonnaire mais très vaste, regroupant trente-sept pays du Bassin des Caraïbes, pourrait fournir un cadre approprié à cet égard. Les niveaux de développement très différents au sein de cette région, une vulnérabilité liée au caractère insulaire de ces pays et la fragmentation des économies, les problèmes spécifiques qui s'y posent notamment dans le domaine de la drogue, de l'environnement, des flux migratoires et des changements démocratiques (Haïti et Cuba), devraient cependant motiver une approche particulière, tant en matière de politique étrangère et de sécurité - l'UE est physiquement et stratégiquement présente dans la région - qu'en termes de coopération au développement.
Les Etats ACP du Pacifique font tous partie d'organisations régionales relativement développées, tant au niveau économique et politique que technique. Une coopération efficace avec cette région du monde exigerait d'élargir le cadre de coopération à d'autres Etats insulaires du Pacifique. Dans ce cadre élargi, l'intérêt communautaire relève de deux domaines précis: la préservation de l'environnement et des ressources naturelles importantes dont dispose cette région, et la promotion des échanges, notamment avec les pays de l'APEC.
Si cette option peut présenter une certaine pertinence au plan commercial, en revanche en ce qui concerne le dialogue politique et les autres domaines de coopération (appui aux politiques socio-économiques, coopération scientifique, environnement, etc), elle paraît difficilement concevable.
Les relations de l'UE avec les Etats ACP ont dès le départ reflété la volonté d'adopter une approche globale, dans la mesure où les principaux instruments d'action communautaire - la politique commerciale et l'aide - ont été intégrés dans un même cadre contractuel. Des dispositions relatives au respect des droits de l'homme, à l'Etat de droit, à la bonne gestion des affaires publiques, ainsi que le principe d'un dialogue politique, ont en outre été introduits dans l'accord de coopération depuis 1990.
L'approche intégrée a l'avantage de favoriser une utilisation cohérente des différents instruments de coopération et de dialogue concernés. Toutefois la portée de la coopération européenne s'est notamment trouvée limitée par trois facteurs relevant de l'action même de l'UE: les conséquences, qui n'ont pas été systématiquement anticipées, des politiques communautaires ou des Etats membres autres que la coopération au développement, pour les pays ACP; la perte d'efficacité et les difficultés rencontrées par les pays bénéficiaires de l'aide dues au degré insuffisant de coordination existant entre les Etats membres, et entre les Etats membres et la Communauté; l'insuffisance, de plus en plus fortement ressentie dans le contexte international actuel, d'une attitude et d'une action politique commune des Etats européens à l'égard des ACP.
Dans quelle mesure l'Union peut-elle améliorer la cohérence - au sens large - de son action vis-à-vis des pays ACP?
Il est clair que le renforcement de la dimension politique du partenariat, évoqué au point B ci-dessus, constitue un point-clé dans le débat sur la cohérence au sens large. Au-delà de cette dimension fondamentale, deux aspects peuvent aussi être évoqués: la cohérence des autres politiques communautaires - et nationales - avec les objectifs du développement; la complémentarité et la coordination des politiques de développement de la Communauté et des Etats membres. Ces deux aspects avaient été largement soulignés dans la communication de la Commission de 1992; les effets des mesures prises par l'UE depuis lors demeurent cependant trop modestes, et un déficit de cohérence et de coordination subsiste.
Concernant la cohérence au sens strict, c'est-à-dire les effets externes d'autres politiques que la coopération au développement, elle ne peut en tout état de cause faire l'objet d'un engagement international de la Communauté. Compte tenu d'objectifs parfois conflictuels entre préoccupations internes et externes, ou dans le cadre des relations tissées avec d'autres pays ayant des intérêts éventuellement concurrents, la cohérence demeure une question d'appréciation politique. Le Traité sur l'Union européenne répond à ces interrogations, en imposant le principe de la cohérence, en particulier en matière d'action extérieure (Article C du Traité), et de manière explicite pour ce qui concerne la coopération au développement (Article 130 V). Cette question a été évoquée à plusieurs reprises par la Commission et par le Conseil, et une approche au cas par cas a été adoptée à cet égard.
En revanche concernant la coordination des partenaires européens, différentes options peuvent être envisagées pour améliorer la situation. Outre les efforts de coordination évoqués au chapitre I.C. qui doivent être poursuivis au niveau opérationnel, au niveau des orientations de politiques sectorielles et dans les enceintes internationales, l'Union pourrait envisager:
L'objectif de ces deux options ne serait pas d'uniformiser les politiques de coopération européennes, dont l'existence et la diversité en termes d'expériences constitue un gage de pluralisme. Mais il s'agirait surtout, d'une part, d'améliorer l'impact et l'efficacité des actions européennes en faveur du développement et d'assurer un effet de masse critique; d'autre part, d'assumer de manière plus explicite la responsabilité politique correspondante.
Une coordination européenne renforcée est susceptible de faire progresser les efforts de coordination entrepris au niveau de l'ensemble des donateurs, ainsi qu'au sein du système multilatéral dans le cadre du rapprochement inter-institutionnel convenu lors du récent Sommet du G7, accordant une attention particulière à l'Afrique, sur la base notamment de l'Initiative des Nations Unies pour l'Afrique annoncée en mars 1996.
Ces pages ont été développées à l'aide du programme Netscape. Veuillez adresser vos observations à Peter Ballantyne, ECDPM