LIVRE VERT
LIVRE VERT
L'échéance de l'an 2000 ne remet pas en cause toutes les composantes de la politique de coopération mise en oeuvre jusqu'à présent. Au contraire une grande partie des orientations qui ont été développées au fil du temps, en particulier celles qui ont été adoptées au cours des années récentes, doivent être confirmées et dans certains cas approfondies. La politique de coopération est en évolution continue, de nouvelles approches sont progressivement introduites dans de nombreux domaines, et il convient d'en reconnaitre la pertinence.
Dans la ligne de ces orientations récentes, tenant compte des objectifs généraux assignés par le Traité à la politique communautaire de coopération au développement, de l'expérience de la Convention de Lomé et de l'analyse des contraintes et des potentialités des pays ACP pour l'avenir, la coopération future entre l'UE et les pays ACP doit permettre d'appuyer les efforts de ces pays pour assurer les conditions d'un développement durable. Ces conditions sont à la fois politiques, économiques et sociales. L'amélioration de la compétitivité des économies ACP, indispensable pour accroître l'emploi et relever le niveau de vie général, peut être encouragée par un ensemble de mesures qui relèvent des politiques externes - en faveur du développement et de la diversification des échanges économiques et commerciaux - et des politiques internes - en faveur d'une amélioration des capacités d'offre. A partir de ce constat, la politique de coopération de l'UE vis-à-vis des pays ACP pourrait être restructurée autour de trois axes prioritaires:
Pour chacun des trois axes de coopération ainsi identifiés, un acquis communautaire existe à des degrés divers. Dans les sections qui suivent, cet acquis fait l'objet d'un bref rappel, en référence aux textes du Conseil considérés comme les plus significatifs dans ces domaines. Mais des options nouvelles devront aussi être considérées, soit par nécessité institutionnelle - comme dans le cas des dispositions commerciales - soit pour approfondir, renforcer et en finale accroître l'efficacité de l'action de l'UE par rapport aux objectifs qu'elle poursuit à travers sa politique de coopération au développement.
Les analyses développées aux chapitres I et III ont souligné le fait que les conditions du développement économique et social sont en pleine évolution, au niveau international et au plan interne dans les pays ACP. En particulier la demande de démocratisation et d'une participation accrue du secteur privé et de la société civile s'y exprime de plus en plus fortement. La plupart des pays ACP sont engagés dans la voie de l'économie de marché et de l'ouverture commerciale, s'efforcent d'assurer des conditions plus favorables au développement du secteur privé, et reconnaissent les effets bénéfiques de l'investissement étranger. Un certain nombre d'entre eux ont entrepris, avec des succès inégaux et à des degrés divers, des réformes économiques allant dans ce sens. Les investisseurs privés sont cependant demeurés très réservés, et l'investissement étranger n'a en particulier été significatif que dans un nombre limité de pays et de secteurs. Les perspectives de croissance se sont néanmoins améliorées dans un grand nombre de pays, sans pour autant permettre de réduire de manière significative l'incidence de la pauvreté. Cette analyse a notamment conclu à l'importance d'assurer une plus grande crédibilité à la politique de réforme afin d'en accélérer les effets positifs attendus, en réduisant le degré de risque et d'instabilité qui caractérise l'environnement économique. Les réformes économiques et institutionnelles nécessaires devront en outre s'accompagner d'une transformation profonde du fonctionnement de la société, ce qui suppose inévitablement des processus longs et progressifs.
Les pays ACP ont besoin d'accélérer leur croissance économique. Mais il existe aussi une marge importante pour améliorer l'impact de la croissance sur la réduction de la pauvreté. La participation du plus grand nombre à l'activité économique, l'accès aux ressources productives (la terre, le capital et le crédit, la formation, l'information) et aux services sociaux de base (éducation, santé, nutrition, eau potable), l'amélioration de la situation socio-économique des femmes et des jeunes, sont autant de dimensions essentielles et complémentaires de toute stratégie de lutte contre la pauvreté, et qui relèvent en premier lieu des politiques économiques et sociales internes. Le rôle de la coopération est d'encourager l'évolution politique nécessaire, et de soutenir, par une assistance financière et technique, les efforts entrepris. Aucune action en faveur de l'allégement de la pauvreté n'est réellement efficace et ne peut avoir des effets durables, en l'absence d'un engagement et d'une volonté claire du pays bénéficiaire.
Le concept du développement durable, la centralité du développement social et humain, ont été largement débattus au niveau international au cours des dernières années; lors des grandes conférences internationales de Rio, Le Caire, Copenhague, Pékin, et Rome notamment, un grand nombre de pays ont adopté des principes et des valeurs communes, et ont identifié des objectifs prioritaires. Le cadre stratégique général, les grandes orientations des politiques économiques et sociales sont donc tracées. Les références européennes quant à elles sont claires: l'UE répercute dans ses relations de coopération, sa vision du développement économique et social, elle-même issue d'expériences nationales diversifiées. La question pour l'UE est donc désormais de rechercher les moyens les plus efficaces d'encourager la mise en oeuvre de ces stratégies, le respect des principes annoncés.
L'analyse de la situation socio-économique dans la zone ACP a aussi mis en évidence la différenciation croissante entre ces pays. L'UE doit envisager une coopération modulable, permettant au fur et à mesure qu'un pays ou un groupe de pays progresse dans la voie de la stabilisation et des réformes, de passer d'une politique centrée sur l'appui au processus de réforme à une relation s'élargissant à de nouveaux domaines de coopération et à l'établissement de partenariats plus diversifiés, à l'instar de ce que l'UE propose dans d'autres régions en développement (coopération économique plus avancée, coopération scientifique, technique, etc).
Les options en matière d'appui au développement socio-économique devront donc être appréciées dans cette perspective: non seulement des priorités stratégiques différentes devront être adoptées vis-à-vis de chaque pays, mais les domaines de coopération pourront être différents d'un pays à l'autre.
Ces options peuvent être regroupées autour de deux axes prioritaires, qui relèvent tous deux d'un objectif de démarginalisation: l'intégration des pays ACP dans le système économique international et l'intégration des populations pauvres dans la vie économique et sociale.
Bon nombre de politiques actuelles de coopération de la CE sont axées sur la promotion d'une croissance plus rapide et d'investissements privés plus élevés dans les pays ACP et visent une intégration plus vaste dans l'économie mondiale par l'intermédiaire du commerce et des investissements. Ces politiques impliquent le soutien financier et technique aur réformes d'ajustement structurel, le soutien sectoriel dans les domaines de l'infrastructure, de l'agriculture, de l'industrie, des services et du développement des ressources humaines et le soutien direct du secteur privé grâce à I'encouragement du développement des entreprises, aux investissements, au développement des échanges et à l'aide financière et technique octroyée par la BEI et le CDI. Un secteur privé robuste est essentiel pour améliorer en permanence et de façon durable le niveau de vie et les possibilités.
Pour la CE, la question est de savoir, compte tenu des taux de croissance modestes réalisés par de nombreux pays partenaires dans le passé, ce qu'elle peut faire de plus pour promouvoir une croissance économique plus rapide, une plus grande compétitivité des entreprises des ACP, de meilleures performances à l'exportation et des niveaux plus élevés d'investissements privés, et quelles nouvelles politiques et approches elle peut adopter.
II existe plusieurs solutions pour améliorer l'efficacité de l 'assistance future:
La réponse positive que l'on attendait du secteur privé aux réformes economiques a été faible et lente dans un certain nombre de pays, particulièrement en Afrique subsaharienne. Souvent, les réformes n'ont pas réussi à inspirer la confiance et à produire les résultats attendus et en conséquence à limiter à des niveaux raisonnables les coûts et les risques pour les investisseurs. L'expérience des dernières années montre que les pays qui font preuve d'une volonté crédible de mettre en oeuvre des politiques et des réformes politiques saines et qui offrent un environnement transparent et favorable pour les entreprises réussissent également à attirer les investissements, à créer des emplois et des entreprises innovatrices, à augmenter leurs recettes d'exportation et à enregistrer une croissance économique durable. En conséquence, les tâches à effectuer consistent: (i) à convaincre les autorités publiques et le secteur privé que les réformes sont réelles et durables et que des politiques économiques stables et prévisibles seront mises en oeuvre; (ii) à s'attaquer aux politiques et aux institutions qui sont encore à l'origine de frais élevés, d'une faible productivité et d'un manque de compétitivité; (iii) à renforcer les systèmes financiers et les institutions de façon à permettre au secteur privé d'investir davantage et d'avoir un meilleur accès aux services financiers; (iv) à développer I'infrastructure économique et (v) à renforcer les capacités du secteur privé à gérer des entreprises, former des employés, développer et commercialiser des produits et à réaliser des gains d'efficacité.
Un certain nombre d'options s'offrent à la CE pour développer son plan d'action afin de contribuer à la réalisation de ces tâches:
Elle peut fournir des ressources pour aider les gouvernements partenaires à affiner leurs relations avec le secteur privé, à améliorer leurs communications avec ce secteur, à le consulter au sujet de ses politiques prévues et à écouter ses griefs et ses propositions. Certains pays ACP ont déjà des instances consultatives réunissant le gouvernement et le secteur privé qui peuvent jouer un rôle important pour renforcer la confiance, à condition de disposer de ressources adaptées. Dans ce contexte, le renforcement des organisations professionnelles et des chambres de commerce est crucial, pour qu'elles soient en mesure de remplir correctement leur rôle et de fournir des services utiles aux entreprises.
Elle peut apporter une contribution technique plus énergique à la planification et à la mise en oeuvre de la privatisation des entreprises publiques (voir plus loin sous-paragraphe b)) et rechercher avec les gouvernements partenaires des solutions créatives et durables aux déficiences infrastructurelles qui constituent des obstacles pour le secteur privé
Elle peut soutenir l'introduction de politiques, de règles et de pratiques régissant la concurrence, la protection des consommateurs et la réglementation des monopoles, la recherche, I'information et les transferts de technologie qui complètent les réformes économiques et la privatisation.
Les programmes nationaux de la CE assurent le soutien financier et technique des microentreprises, des PME et des entreprises artisanales sous la forme de lignes de crédit. de fonds de garantie, de services consultatifs, de formations et d'assistance technologique. Ces programmes ont fait leurs preuves et devraient probablememt encore pouvoir se développer (notamment grâce à des financements adéquats). La BEI a égalenment joué un rôle important dans l'octroi de prêts et de capitaux à risque. La CE soutient également des entreprises plus importantes grâce à ses actions dans Ie domaine des investissements industriels et du développement du commerce.
La Commission, en collaboration avec le CDI, pourrait élargir la portée de son assistance en finançant des services de consultation et de conseil (locaux et externes) destinés, moyennant une participation aux frais, à des entrepreneurs locaux cherchant à développer leurs affaires. Elle pourrait également mettre plus de moyens en oeuvre pour accroître les capacités des associations commerciales et professionnelles locales à assurer à leurs membres des services de renforcement des capacités.
La BEI octroie également des prêts et des capitaux à risque, subventionnés par des ressources FED, à des projets plus importants du secteur privé dans les domaines de l'infrastructure, de l'industrie, des mines et de l'agro-industrie. Une partie de ces ressources est rétrocédée par des intermédiaires financiers locaux à des petites et moyennes entreprises privées.
Une option pour augmenter le soutien aux entreprises officielles consisterait à orienter davantage de ressources FED vers la Commission et la BEI, conformément au rôle des deux institutions et à satisfaire les demandes croissantes d'opérations privées dans les pays ACP. En outre, les fonds FED pourraient également être mis à la disposition d'autres institutions de financement du développement basées dans I'UE (comme par exemple les institutions EDFI), dont certaines sont activement engagées dans le développement de services financiers innovateurs pour le secteur privé dans les pays ACP. Toutefois, le but à plus long terme doit être d'encourager la croissance des marchés de capitaux locaux et régionaux et, en ce qui concerne les entreprises plus importantes et mieux établies dans les pays ACP, de financer leur développement à partir des sources du marché, et non à partir de crédits officiels. Dans ce contexte, le développement de l'épargne locale et sa canalisation vers les investissements productifs sont d'une importance cruciale.
Le CDI a toujours été le principal instrument de la Convention de Lomé assurant des services de conseil techniques au secteur des petites et moyennes industries, particulièrement pour ce qui concerne la préparation et l'évaluation de projets ainsi que pour arranger des financements et des partenariats. II possède des antennes locales sur de nombreux marchés ACP et est bien placé pour jouer un rôle d'intermédiaire entre les nouvelles entreprises en expansion d'une part et le savoir-faire financier, technologique et de gestion d'autre part.
La Commission pourrait, dans le cadre d'une politique d'accroissement de la fourniture de nouvelles technologies orientées par la demande et de services de conseil à l'intention du secteur privé des pays ACP, encourager le CDI ainsi que d'autres founisseurs potentiels de services de l'UE et des pays partenaires à accroître leurs capacités pour assister les entreprises, moyennant un partage des frais, ce qui constituerait une option prometteuse pour l'avenir.
Les efforts visant à constituer une "vitrine" attrayante pour les possibilités d'investissements dans des pays qui offrent un environnement politique et institutionnel satisfaisant doivent indubitablement être poursuivis. Les options pour des actions de protection des investissements font I'objet d'une analyse plus détaillée dans la section V.C cidessous.
Pour mettre en oeuvre ce plan d'action, la CE devra faire preuve de souplesse, d'empirisme et de pragmatisme en ce qui concerne les priorités réelles et les besoins ressentis par les parties intéressées, et ce, pays par pays. Elle devra être sélective et cibler avec attention Ie choix de ses programmes. Dans son approche du développement du secteur privé, la CE doit cependant être cohérente et bien coordonnée avec d'autres acteurs (locaux et étrangers) poursuivant les mêmes objectifs. Lorsque le développement du secteur privé et le soutien d'une plus grande compétitivité sont des traits marquants de ses stratégies de coopération, elle doit, en collaboration avec les autres parties intéressées, chercher à élaborer des stratégies de développement du secteur privé sur lesquelles peuvent s'appuyer des programmes et des projets individuels.
Les modifications possibles des instruments de coopération visant à soutenir une politique élargie et recentrée d'encouragement du secteur privé sont examinées dans le chapitre Vl.A cidessous. Une approche consiste à envisager, lorsque c'est possible, l'affectation d'une partie de l'assistance nationale programmable au soutien du développement du secteur privé grâce à des actions visant à améliorer l'environnement politique et institutionnel et grâce à des mesures de soutien direct des entreprises. Le secteur privé pourrait être invité à participer à la définition des priorités pour l'utilisation de cette enveloppe de ressources.
Les privatisations constituent souvent l'un des volets des réformes visant à relancer l'investissement, à assurer un environnement plus concurrentiel et à développer des structures économiques plus flexibles et plus diversifiées. Les privatisations ne constituent pas pour autant une solution en soi, et une approche au cas par cas doit pouvoir être adoptée. Ces programmes sont généralement complexes et difficiles à réaliser, exigeant des capacités d'analyse et administratives importantes. Une assistance technique, notamment pour évaluer les différentes options (restructuration, réhabilitation de l'outil économique, etc) et un accompagnement des plans sociaux lorsqu'ils s'avèrent nécessaires, peuvent contribuer à améliorer la situation.
L'UE est bien placée pour soutenir des programmes de privatisation dans la mesure où elle peut mobiliser l'expertise développée dans les différents Etats membres et valoriser l'expérience acquise dans une grande variété de pays. L'UE pourrait envisager de développer ce type d'appui dans les pays où manifestement les privatisations faciliteraient l'entrée de nouveaux investisseurs privés et contribueraient à des gains de compétitivité.
Depuis la première Convention de Lomé, la Communauté a soutenu de nombreuses formes de coopération régionale. En termes de financement, les principaux domaines ont été les suivants: transports et communications, environnement, contrôle des maladies animales et formation. Progressivement, le soutien a été unifié dans le cadre de l'objectif général de renforcement de l'intégration économique. Le raisonnement sous-jacent est que pour les pays ACP, l'intégration économique régionale est une étape indispensable vers leur intégration réussie dans I 'économie mondiale. Parallèlement, I 'UE a attiré l'attention sur les effets négatifs qu'entraînent la formulation et la mise en oeuvre de programmes de réforme économique dans un contexte purement national. Actuellement, la nécessité de tenir compte de la "dimension régionale de l'ajustement" est universellement reconnue. Au cours de ces dernières années, la CE a soutenu activement plusieurs organisations régionales, notamment la récente UEMOA (Afrique occidentale) et la SADC (Afrique australe) récemment transformée et élargie. En collaboration avec trois autres bailleurs de fonds (Banque africaine de développement, FMI et Banque mondiale), la CE soutient l'initiative transfrontalière en Afrique orientale et australe et dans l'Océan indien, à laquelle 14 pays participent activement.
Deux aspects importants de cette initiative doivent être soulignés: la participation du secteur privé et la cohérence de l'agenda politique national et régional.
Par l'intermédiaire de ses programmes indicatifs régionaux, la CE soutient des initiatives en matière d 'infrastructure, d 'environnement, de santé et autres qui présentent un intérêt pour plus d'un pays et se prêtent extrêmement bien à la conception et à la mise en oeuvre sur une base régionale.
Afin d'améliorer les performances passées, il est nécessaire de soutenir l'intégration économique régionale dans le cadre d'une stratégie cohérente. Compte tenu de I'expérience récente de l 'UE, une telle stratégie devrait reposer sur les trois éléments de base suivants:
Les instruments disponibles à l'heure actuelle conviennent parfaitement pour soutenir une telle stratégie cohérente.
Il existe pour l'UE une autre nouvelle voie pour promouvoir l'intégration économique régionale qui mérite d'être étudiée plus avant, à savoir celle de la politique commerciale. L'UE participe à l'heure actuelle à des négociations pour réaliser une zone de libre-échange (ZLE) avec plusieurs (groupements de) pays en développement. Compte tenu du poids de l'UE dans les questions commerciales, les dispositions de ces ZLE affecteront l'intégration des pays en développement dans l'économie mondiale. Il est possible d'exploiter ces dispositions d'une façon qui favorise une plus grande cohérence économique des pays en développement. Conformément aux conclusions de la Commission et du Conseil de juin 1995 sur les zones de libreéchange, ces accords doivent respecter les dispositions correspondantes de l'OMC et tenir compte des conséquences pour les politiques communes de l'Union et pour ses principaux partenaires commerciaux.
Le développement du commerce constitue un volet particulier d'une politique plus globale centrée sur la compétitivité et le développement du secteur privé. Outre les instruments propres au régime commercial et de l'investissement, qui seront discutés au chapitre V.C., un large éventail d'actions de coopération peuvent contribuer au développement du commerce. Cette dimension a été introduite dans la Convention de Lomé lors de la révision de 1995 et l'UE a entrepris de développer ce domaine de coopération autour de différents programmes d'appui: définition de programmes intégrés de développement du commerce au niveau national ou régional, programmes pluri-annuels d'appui aux associations de commerce regroupant des opérateurs des ACP et des opérateurs européens, programmes d'appui aux entreprises dans des secteurs déterminés, et programmes d'appui au développement des infrastructures et des services liés au commerce (transport et communications, intermédiaires financiers et autres, chambres de commerce, etc).
Compte tenu du fait que les nouveaux défis posés par la mondialisation et la compétition modifieront les paramètres de base des échanges internationaux, I'UE doit en conséquence renforcer et intensifier ses engagements en vue de soutenir les Etats ACP dans leurs efforts pour bénéficier des avantages potentiels découlant des nouvelles possibilités d'échanges.
Un accent particulier doit être mis sur le secteur privé et ce soutien devra se concentrer sur la demande des clients et la participation. La priorité doit être accordée à la création de réseaux de partenariat internationaux, à la promotion des investissements et au développement d'industries et d'institutions de services de soutien.
Le renforcement des mécanismes d'amélioration des réseaux entre les secteurs privés européens et ACP doit faire l'objet d'une plus grande attention.
En outre, compte tenu de la révolution de la technologie de l'information globale qui caractérisera le prochain millénaire, I'UE doit intensifier son soutien aux Etats ACP pour leur permettre d'accéder aux matériels et logiciels qui y sont associés et pour en faciliter l'utilisation optimale.
Le développement accéléré de technologies de plus en plus complexes, en matière de santé, d'alimentation et de communications notamment, et le fossé scientifique et technologique grandissant qui sépare la plupart des pays ACP du monde industrialisé, devraient motiver une action particulière de l'UE dans ce domaine. Bien que cette dimension soit présente dans la convention de Lomé, elle n'a en effet jusqu'à présent pas donné lieu à un plan d'action cohérent et durable.
Compte tenu de l'expérience communautaire, l'UE est bien placée pour développer des partenariats scientifiques et technologiques rassemblant des institutions publiques de recherche & développement et des entreprises privées des secteurs concernés, au Nord et au Sud. Ces actions devraient s'appuyer sur un dialogue sur les enjeux de la R&D avec les pays ACP, en particulier dans un cadre régional, visant à encourager ces pays à faire évoluer leurs cadres réglementaires (droits de propriété intellectuelle, circulation des biens et des personnes, code des investissements, ...) et à les aider à assurer les implications budgétaires d'une politique visant à développer les partenariats Recherche-Entreprises.
L'évolution engagée vers la société de l'information concerne non seulement les économies avancées ou émergentes mais également les économies et les sociétés ouvertes ou désireuses de s'ouvrir sur l'extérieur. Comme l'ont reconnu les participants à la récente conférence de Midrand, ces changements doivent s'intégrer dans "une vision commune du futur" partagée par les pays industrialisés et les pays en développement. Mais la Conférence a également, dans les conclusions de sa Présidence, insisté sur la responsabilité des pays et sur le rôle irremplaçable que doit jouer le secteur privé.
La première étape réside dans l'amélioration des services de télécommunications qui, avec l'eau et l'électricité, sont utilisés par la totalité des branches de l'économie.
Ce domaine constitue un champ particulièrement attractif pour le secteur privé en raison de son potentiel de croissance (la totalité des Etats étant sous-équipés) et de l'apparition récente de nouvelles technologies qui répondent avec plus de flexibilité aux besoins de pays tels que les ACP, notamment les transmissions satellites, la téléphonie cellulaire mobile et fixe. L'expérience européenne de transition est suffisamment riche et diversifiée pour offrir un appui sur mesure aux pays qui le souhaiteraient.
A cela, s'ajoute le développement de nouveaux services, dont INTERNET qui est déjà accessible dans de nombreux pays et qui représente une réelle opportunité d'intégrer ses utilisateurs, chercheurs, universitaires, ou entrepreneurs dans les réseaux des échanges mondiaux de l'information.
Dans une étape ultérieure, des applications télématiques notamment en matière de santé, d'éducation, de réseaux de la recherche mais aussi de commerce électronique, pourront contribuer à la solution de certains problèmes dans les pays ACP. Ces actions seront d'autant plus efficaces que les acteurs concernés auront été préparés et associés à la définition de leur contenu et aux modalités de leur usage grâce à des projets pilotes.
Ainsi, à des modes d'usage principalement individuels dans les économies avancées peuvent se substituer des modèles communautaires, comme l'illustrent bien les expériences de télé-boutique.
Le degré élevé d'instabilité politique et économique constitue, dans de nombreux pays ACP, un frein majeur à la progression de l'investissement et à l'accélération de la croissance. Un environnement monétaire et financier stable est un élément indispensable d'une politique économique visant à la poursuite d'un objectif de croissance équilibrée et durable. Ceci implique non seulement l'existence d'institutions efficaces et indépendantes, la mise en oeuvre d'une politique monétaire et de change orientées vers la stabilité et des politiques budgétaires soutenables, mais aussi un élargissement du rôle du système bancaire dans l'affectation de l'épargne.
L'Europe pourrait soutenir les efforts de modernisation et d'adaptation des pays ACP dans ces domaines. Les objectifs prioritaires seraient la consolidation des institutions et la modernisation des modes de gestion des politiques monétaire et budgétaire, le développement du système bancaire, la réalisation de la convertibilité courante et la libéralisation progressive des mouvements de capitaux, en tenant compte des degrés de développement et de stabilité macro-économique atteints. En outre, l'Union devrait continuer à encourager les efforts de coopération régionale dans le domaine de la politique macro-économique et monétaire.
L'Union monétaire et l'introduction de l'EURO ouvriront des opportunités nouvelles aux pays ACP, notamment à ceux pour lesquels l'UE représente le principal partenaire commercial. La crédibilité et l'efficacité de leur politique monétaire seraient accrues s'ils choisissaient d'orienter leur politique de change en se réferant à une monnaie stable, tout en tenant compte de la nécessité de préserver la compétitivité de leurs économies. En outre, le choix d'une même référence externe contribuerait à une plus grande stabilité des taux de change bilatéraux entre ces pays. Ceci faciliterait les échanges économiques et commerciaux entre eux, ainsi que la mise en oeuvre des projets d'intégration régionale.
Ces différents éléments permettront de poser les bases d'un renforcement progressif de la coopération dans le domaine macro-économique et monétaire entre l'UE et les pays ACP.
Compte tenu de l'importance de la problématique de la dette extérieure pour un grand nombre de pays ACP, la Communauté peut difficilement rester insensible aux initiatives internationales en la matière. La coopération financière de la Communauté, presque exclusivement octroyée sous forme de dons, n'a pas d'effet d'accroissement de la dette. Néanmoins, la Communauté pourrait intervenir en tant que créancier, mais aussi en tant que donateur, en développant des mécanismes de soutien et des instruments destinés à réduire la contrainte de la dette des pays ACP poursuivant des programmes d'ajustement et de réforme.
Il existe de fortes motivations du côté européen pour centrer les efforts de coopération avec les ACP sur l'objectif de lutte contre la pauvreté: il s'agit non seulement de donner la priorité à une problématique qui prend des dimensions particulièrement préoccupantes dans un grand nombre de ces pays, et qui engendre une série d'interdépendances négatives auxquelles se trouve confrontée l'Europe, en termes de pressions migratoires, et d'autres questions d'ordre sécuritaire; mais il s'agit aussi de concrétiser, dans sa dimension extérieure, l'un des principes fondateurs de l'Union - le progrès social - largement présent dans le Traité et dans son Protocole sur la politique sociale, et développé sous différents aspects (emploi, éducation & formation, égalité hommes/ femmes, etc) dans les politiques communautaires.
La lutte contre la pauvreté constitue déjà un axe prioritaire dans la politique de coopération actuelle, qui a été renforcé ces dernières années par un certain nombre d'orientations nouvelles:
Ces orientations doivent sans aucun doute être maintenues et confirmées. Pour l'avenir cependant, l'UE et ses partenaires ACP devront déterminer dans quelle mesure et comment l'impact de la coopération communautaire sur la réduction de la pauvreté pourrait être amélioré.
Le maintien d'une approche large, impliquant un vaste éventail d'interventions, est sans nul doute indispensable compte tenu de la diversité des situations de pauvreté dans les pays ACP. L'Union pourrait toutefois proposer à ses partenaires une approche plus stratégique dans deux directions:
Les discussions engagées au sein de la communauté internationale autour du concept du 20/20 ont mis en avant l'utilité d'engagements mutuels concrets entre bénéficiaires et donateurs en faveur du développement social. Tout en reconnaissant la pertinence de ce principe d'engagement mutuel, l'UE, compte tenu de la nature de ses politiques, privilégie une approche plus globale et circonstanciée.
Dans le cadre du futur partenariat UE-ACP, dans l'hypothèse d'une plus grande sélectivité de l'aide qui serait liée à l'évaluation de la "bonne gestion", l'effort consenti en matière de politiques sociales et de politiques destinées à favoriser l'accès aux ressources productives et l'accroissement de l'emploi, pourrait faire partie intégrante des critères à prendre en compte.
Un des principaux enseignements de la théorie et de la pratique du développement durable est que l'on ne peut pas concevoir d'action environnementale efficace si les politiques sociales et économiques restent inchangées. Au contraire, les préoccupations environnementales doivent être intégrées dans la conception, la mise en oeuvre et l'evaluation de l'ensemble des politiques, programmes et projets.
Bien que la Communauté dispose d'un vaste éventail de déclarations politiques sur Ia gestion de l'environnement, il lui manque toujours une stratégie claire et la détermination nécessaire pour la rendre opérationnelle. Si l'on considère le consensus émergeant du processus de Rio, quatre priorités pour la coopération au développement se dégagent:
Certains thèmes méritent une attention particulière:
L'analyse des évolutions socio-économiques et politiques dans les pays ACP présentée au chapitre III, montre l'importance des dysfonctionnements de l'Etat et l'acuité des problèmes de "governance". Ces problèmes entravent le développement dans de nombreux pays, y retardent la mise en oeuvre des programmes d'ajustement structurel ou en empêchent la réalisation complète, alimentent l'instabilité et le "déficit de confiance" qui pèse sur l'investissement et sur la légitimité de l'aide au développement. Cette analyse a aussi montré la nécessité de réhabiliter ou de renforcer l'Etat de droit, pour assurer les conditions minimales nécessaires au développement et à la réduction des inégalités et de la pauvreté. Le caractère essentiel de ces éléments a, depuis 1995, été reconnu dans les textes de la convention de Lomé IV bis.
Mais la réforme des systèmes administratifs et juridiques, l'amélioration des capacités d'analyse et de conception des politiques de développement, le renforcement des institutions émanant de la société civile susceptibles de jouer le rôle de contre-pouvoir, n'ont jusqu'à présent pas fait l'objet d'une politique déterminée de la part de l'UE. Les actions communautaires d'appui institutionnel et à la "governance" ont principalement consisté à encourager des processus électoraux démocratiques, à fournir une assistance technique liée aux projets ou programmes de coopération, et une aide financière ciblée destinée à faciliter ou à compenser les conséquences de certaines réformes. Au cours des années récentes, une attention plus grande a cependant été accordée à l'ensemble du paysage institutionnel, et non plus seulement à l'agence ou l'institution chargée de la mise en oeuvre d'un projet déterminé. L'instrument d'appui à l'ajustement structurel et les actions d'appui aux politiques sectorielles ont favorisé cette évolution, dans la mesure où elle a permis à la Communauté de jouer un rôle plus actif pour l'amélioration du "policy environment" au niveau sectoriel ou plus général. Cette tendance est appelée à s'accentuer à l'avenir, notamment pour tenir compte des conclusions des études d'évaluation qui ont montré que, pour accroître l'efficacité de la coopération communautaire, la prise en compte des aspects institutionnels devrait être plus systématique et abordée de manière plus approfondie.
Mais ne faut-il pas aller au-delà de ces adaptations, qui pourraient en tout état de cause déjà être introduites dans le cadre de la politique actuelle? L'évolution du rôle de l'Etat dans le nouvel environnement économique et politique international, vers une structure chargée d'assurer un certain nombre de conditions-cadres nécessaires pour que prenne place un développement répondant aux critères du développement durable et équitable, incite en effet à repenser cette dimension des relations UE-ACP: l'UE ne doit-elle pas soutenir de façon plus stratégique le processus de transition politique et social nécessaire?
Le développement des institutions dans un pays est fondamentalement un processus politique; une réforme ne peut aboutir sans appropriation locale et impose de surmonter de nombreux obstacles, dans la mesure où elle affecte les structures de pouvoir et rencontre inévitablement de fortes résistances. Le développement institutionnel a donc deux dimensions complémentaires: une dimension politique et une dimension plus "technique".
Dans ces conditions, l'UE doit-elle jouer un rôle plus actif dans le domaine du développement institutionnel, et s'impliquer dans le dialogue qui a lieu sur ces questions avec d'autres bailleurs de fonds? Comment peut-elle jouer ce rôle?
1. Il existe des raisons décisives pour approfondir l'action de l'UE dans ce domaine et lui donner une plus grande priorité, au point d'en faire un axe stratégique dans ses relations avec les ACP:
La relation de partenariat que l'UE vise à développer avec les pays ACP, constitue un cadre propice pour aborder les questions du développement institutionnel dans la mesure où il permet aux pays concernés d'assumer la responsabilité première des réformes, et où l'UE peut assurer un appui à la fois technique, financier et politique, sur la base d'engagements réciproques à moyen terme.
En outre l'expérience de l'Union en matière de réformes, engendrées par la construction européenne elle-même, lui ont permis de développer un savoir-faire particulier.
2. Concernant le contenu et les modalités d'une action européenne dans le domaine institutionnel et du renforcement des capacités, trois options complémentaires pourraient être envisagés pour développer l'action de l'UE:
(b) l'appui aux organisations régionales;
(c) la restructuration des services publics en concertation avec les acteurs directement concernés, l'amélioration de la capacité d'analyse et de conception des politiques économiques et sociales, de préparation des réformes, un soutien à la décentralisation des administrations publiques;
(d) la gestion budgétaire, en liaison avec les actions d'appui à l'ajustement structurel;
(e) le développement de certaines capacités nécessaires au fonctionnement d'une économie de marché, telles que le droit des affaires, le droit relatif à la protection des consommateurs et les associations de consommateurs, la protection des investisseurs, la préservation de l'environnement, les règles de concurrence, etc.
(f) la coopération décentralisée, non comme une alternative à l'appui au secteur public mais bien comme un domaine d'action complémentaire, visant à améliorer les interactions entre le secteur public et le secteur privé, et à rapprocher l'action de l'UE des acteurs de la société civile;
(g) le renforcement des institutions parlementaires, de nature à contribuer à la transparence des politiques et à la bonne gestion des affaires publiques.
L'intérêt d'utiliser davantage l'expertise locale a déjà été reconnu dans la Convention de Lomé. Mais d'autres changements plus fondamentaux doivent être envisagés. Dans certaines circonstances, et pour une période transitoire, un certain degré de substitution est sans doute inévitable. Mais un signal politique clair en faveur d'un changement d'approche et d'une réduction des effets négatifs de l'aide sur le développement de la capacité institutionnelle et administrative locale, pourrait donner lieu à une série de modifications (simplification des procédures, réduction de l'éventail des instruments, abandon de l'approche-projets,...). Il s'agit bien là d'une réorientation stratégique, dans la mesure où le développement des capacités locales deviendrait l'un des principaux critères présidant au choix des modalités pratiques de coopération. Différentes options à cet égard sont discutées au chapitre VI.
L'intégration adéquate du groupe ACP dans I'économie mondiale et plus particulièrement Ia définition de sa place dans le réseau en évolution des relations économiques extérieures de l'UE, en tant que dimension majeure de son intégration dans l'économie mondiale, constituent le défi à relever pour les nouvelles relations UE/ACP après l'an 2000. L'absence d'un cadre adéquat risque d'entraîner l'éclatement du groupe ACP, le relâchement des liens actuels entre certains pays et régions ACP et l 'UE et la poursuite de la marginalisation des pays ACP les plus pauvres.
De nombreuses options sont possibles pour les futures relations commerciales UE/ACP après I 'an 2000. En principe, ces options devraient permettre aux pays ACP d'aménager les stratégies d'intégration qu'ils préfèrent. Ces options devraient également être examinées compte tenu des dimensions du principe de partenariat sous-tendant les relations commerciales UE/ACP:
Etant donné que le principe de partenariat revêt une valeur politique importante pour les pays ACP ainsi que pour les membres de l'UE, les différentes options envisagées devraient être évaluées compte tenu de leur impact sur ce principe: estce qu'elles le saperont ou au contraire le renforceront ? Serontelles cause de rétrécissement ou d'élargissement? Ces considérations politiques importantes doivent être prises en compte lors de l'évaluation des différentes options; il faut également tenir compte des contraintes techniques concernant plus particulièrement la négociation des ZLE (voir encadré n° 5 pour l'analyse des options commerciales).
Le menu qui pourrait être proposé pour examen aux pays ACP pourrait comprendre les éléments suivants:
Enfin, deux options supplémentaires combinant les quatre options ci-dessus peuvent également être envisagées:
Cette option envisagerait un ensemble d'accords commerciaux organisés en quatre tiroirs:
Dans ce contexte, les pays ACP seraient en mesure, en accord avec l'UE, de sélectionner l'option commerciale la mieux adaptée à la stratégie d'intégration retenue et à leurs besoins et capacités. Toutefois, les questions des effets de réorientation du commerce et des investissements entre groupes de pays ACP seraient inévitables étant donné que le schéma de préférences et l'attrait pour les investissements étrangers directs varieraient pour chaque groupe en fonction de l'option sélectionnée.
Cette option cadre préserverait le caractère unique de la Convention de Lomé existante mais permettrait d'ajouter des notions de réciprocité, de différenciation et d'intégration progressive au principe du partenariat, à titre de dimensions de base additionnelles. Ces notions seraient des éléments dynamiques internes faisant passer les différents pays ACP d'un stade donné de la relation à des stades plus élevés, en fonction de leurs conditions individuelles et de leurs souhaits. En ce qui concerne la conformité à l'OMC, ce cadre unique devra, très probablement, être accompagné d'une demande de dérogation à l'article XXIV.10 (à savoir une dérogation en ce qui concerne les conditions minimales de conformité des ZLE).
Ce cadre multiple sera relativement incompatible avec la préservation des avantages octroyés dans le cadre des protocoles sur les produits de base ainsi qu'avec le système horizontal de préférences agricoles. Les questions relatives au traitement inégal et à la réorientation des échanges et des investissements entre groupes de pays ACP s'aggraveront encore plus que dans le cas de l'option du cadre unique ci-dessus.
Les avantages et les inconvénients associés à chaque option s'appliqueront en conséquence à chaque groupe de pays ACP concernés. En ce qui concerne le respect des règles de l'OMC, une dérogation à l'article XXV.5 devrait être demandée pour le système non préférentiel en faveur des pays ACP les moins avancés, ce qui peut être plus facile à obtenir.
Par ailleurs, quelle que soit l'option choisie, l'UE est engagée dans un processus d'harmonisation des règles d'origine appliquée dans le cadre des régimes préférentiels.
Dans le cadre des dispositions de la quatrième Convention de Lomé, les pays ACP se sont engagés à accorder un traitement juste et équitable aux investisseurs privés, à créer et à maintenir un climat d'investissement prévisible et sûr, à améliorer l'environnement des entreprises et à mettre en place un cadre juridique, administratif et financier propre à favoriser l'émergence et le développement d'un secteur privé dynamique (article 258 cg). Les pays se sont efforcés individuellement de mettre ces objectifs en oeuvre, mais n'ont pas toujours obtenu le résultat désiré de reprise de l'investissement du secteur privé. Les investisseurs hésitent encore. L'environnement commercial et le contexte politique et institutionnel n'inspirent pas toujours suffisamment confiance.
Les pays continueront, au niveau national, de mettre en oeuvre des mesures pour renforcer la confiance. Toutefois, la transparence et la prévisibilité de ces mesures peuvent être améliorées si elles sont perçues comme s'inscrivant dans un cadre commun, bien compris et internationalement accepté de droits et d'obligations. En 1992, la CE a proposé aux ACP d'examiner un ensemble de principes de protection des investissements couvrant, entre autres, le traitement national, le principe de la nation la plus favorisée, le traitement juste et équitable, la protection complète de la loi, la compensation en cas d'expropriation et le transfert de revenus et de capitaux. Les projets de principes donnaient un effet textuel aux objectifs de la quatrième Convention de Lomé. Ils n'ont toutefois pas été largement discutés ou mis en oeuvre. Depuis 1992, des discussions détaillées sont en cours au sein de l'OCDE sur la proposition d'accord multilatéral sur les investissements qui établit un cadre plus ambitieux et plus complet pour la protection des investisseurs.
La question des normes de protection des investissements a maintenant été examinée au sein de l'OMC où des négociations sur les principes acceptables par un ensenible plus vaste de pays devraient bientôt commencer. Si ces négociations débouchent sur un accord sur des principes transparents et applicables, les investisseurs et les marchés de capitaux pourraient être attirés par les risques réduits et investir dans les pays qui acceptent de respecter ces principes.
Les pays ACP souhaitant accélérer la reprise de confiance des investisseurs pourraient adopter et appliquer une norme reconnue internationalement de protection des investisseurs ayant force de loi. La CE serait évidemment ouverte à toute demande d'assistance pour introduire cette norme dans les pays ayant choisi de l'adopter. Plus il y aura de pays ACP désireux de respecter cette norme, plus les investisseurs internationaux auront confiance dans les pays ACP en tant que groupe.
Plusieurs solutions s'offrent aux pays ACP désireux de regagner la confiance des investisseurs grâce à une protection plus crédible des investissements:
Toutefois, étant donné qu'il n'existe à l'heure actuelle aucun modèle reconnu au niveau international, la solution la plus avantageuse pour les pays ACP consiste, entre-temps, à participer (avec le soutien de la CE) à des accords régionaux qui répondent aux principes de base décrits ci-dessus. Dans leur intérêt à plus long terme, les pays de la CE et des ACP devraient collaborer simultanément en vue d'un accord sur une norme internationale plus étendue.
|
Le "statu quo", qui a l'avantage d'être déjà connu, maintient le caractère unique et contractuel de l'accord commercial actuel, offrant donc une sécurité à long terme (jusqu'à un certain poínt, voir ci-dessous). Compte tenu du fait qu'il préserve les caractéristiques de différenciation (par rapport à d'autres PMA), il continuera de transmettre le message selon lequel la relation commerciale avec les ACP est toujours au sommet de la pyramide des privilèges commerciaux de l'UE. Cette option présente également l'avantage spécifique que, par rapport à un certain nombre de produits agricoles de base qui sont sensibles sur le marché de l'Union et qui présentent une importance capitale (décisive même) pour plusieurs pays ACP, elle permet à l'Union de proposer des dispositions d'accès sous réserve de limitations précises. Ces limitations fournissent aux ACP un cadre clair de planification et perrnettent au marché agricole de l'Union d 'absorber les quantités concernées. Cette option pourrait également fournir un moment de répit pour l'évolution de la politique agricole commune dans le cadre de la prochaine étape de l'OMC et de l'élargissement de l'Union. Les aspects négatifs de cette option sont les suivants:
Quoi qu'il en soit, cette option doit être examinée compte tenu de sa contribution à une participation accrue des pays ACP au commerce mondial. En outre, elle doit être complétée par l'exigence pour les pays ACP de soumettre un tarif douanier consolidé au GATT, qui pourrait s'avérer utile pour demander une dérogation à l'article XXV.5. La deuxièrne option, l'intégration dans le SPG, aura pour atout majeur, du point de vue de I'UE, I'harmonisation de la politique cornmerciale préférentielle non réciproque de l'UE et sa conformité totale aux règles de l'OMC. Elle créera des conditions égales, en ce qui concerne l'accès au marché de l'UE, pour tous les PMA autres que ceux engagés dans un accord commercial régional avec l 'UE. Elle permettra également à certains pays ou groupes de pays ACP de s'engager dans le régionalisme avec d'autres économies développées (les Caraïbes au sein de l'ALENA ou du FTAA, les ACP du Pacifique dans le cadre de l 'APEC). En ce qui concerne les inconvénients, cette option comporte les risques suivants:
Enfin, cette option affaiblira fondamentalement le principe du partenariat représenté dans la Convention de Lomé qui serait réduit à des dimensions politiques, institutionnelles et d 'aide. La troisième option, celle de la "réciprocité uniforme" (dans le sens de l 'article XXIV du GATT), serait conforme aux règles de l'OMC. Elle renforcerait fondamentalement le principe du partenariat, étant donné qu'elle rendrait plus égal le contrat entre les deux parties et le transformerait en contrat à durée indéfinie (du moins en ce qui concerne la partie de la Convention relative au commerce).
Le problème principal est sans conteste la faisabilité: comment tous les pays ACP pourraient-ils s'accorder sur un seul "plan" et un seul "programme" (ainsi que le requiert l'article XXIV.5. (c)) pour la formation d'une zone de libre-échange UE/ACP, qui tienne compte de leurs systèmes commerciaux, de leurs besoins différents en matière de restructuration industrielle, de changement de la politique fiscale qui seraient nécessaires pour accompagner le démantèlement des tarifs, etc. ? Il serait impossible qu'un seul cadre puisse intégrer les besoins et les conditions de tous les pays ACP. En outre, de nombreux pays ACP ne disposent pas des compétences humaines et des capacités administratives nécessaires pour s'engager dans des négociations de libre-échange avec l'UE. "La réciprocité différenciée" comprendrait tous les avantages de l'option précédente tout en tenant compte des niveaux d'intégration et de développement différents, ainsi que des besoins, des conditions, des capacités et de la volonté des différents groupes de pays ACP. Pour chaque région ACP, un "plan " et un "programme " pour arriver au libre-échange avec l'UE, adapté à leurs besoins et capacités particuliers, pourraient être définis. Cette option donnerait un élan important au processus d'intégration régionale en cours dans les pays ACP.
|
Ces pages ont été développées à l'aide du programme Netscape. Veuillez adresser vos observations à Peter Ballantyne, ECDPM