LIVRE VERT
LIVRE VERT
Trois éléments conduisent à revoir fondamentalement les modalités pratiques de mise en oeuvre de la coopération financière et technique: l'évolution vers un partenariat fondé sur des droits et des obligations réciproques, et sur un partage plus explicite des responsabilités de chacun des partenaires; la nécessité d'adapter la coopération communautaire pour tenir compte du fait que certains pays ACP sont arrivés à un stade de développement sensiblement plus avancé que d'autres; enfin la nécessité de réconcilier les "acquis" de la coopération actuelle en termes de prévisibilité, et les exigences d'une efficacité et d'une pertinence accrues de l'aide.
Ces objectifs imposent de concevoir une nouvelle logique instrumentale, de définir les futurs critères d'octroi de l'aide, de modifier la nature des interventions d'appui et de promouvoir un nouveau mode de gestion des ressources. La Commission recommande en outre, comme elle l'a déjà fait, l'intégration du Fond européen de développement (FED) dans le budget, également demandée depuis longtemps par le Parlement européen, afin de contribuer à la rationalisation, la cohérence et la transparence des actions extérieures communautaires.
L'une des principales critiques formulées à l'encontre de la coopération mise en oeuvre dans le cadre de la convention de Lomé concerne la multiplicité des instruments qui ont progressivement été mis en place et adaptés lors de chaque négociation successive. La coopération avec les pays ACP souffre actuellement d'un excès d'instruments, dont l'affectation est pré-déterminée et dont il est de plus en plus difficile d'assurer une utilisation cohérente.
L'élaboration de documents de stratégie par pays limite sans aucun doute les risques d'incohérence. Mais l'utilisation simultanée d'un grand nombre d'instruments répondant à des logiques spécifiques, selon des procédures et des modalités de gestion parfois différentes, rend inévitablement moins transparente la politique menée par l'UE à l'égard d'un pays. En dépit d'un important effort d'information de la part de la Communauté, la complexité du système constitue souvent un obstacle à l'accès aux différentes facilités de financement et d'assistance technique, notamment pour les acteurs de la société civile.
Les instruments du FED autant que l'éventail des lignes budgétaires spécifiques, tendent en outre à créer d'importantes rigidités dans la mise en oeuvre des orientations de politique. Il est en effet difficile dans le système actuel de réorienter ou d'adapter dans des délais raisonnables la politique de coopération. Or ceci apparaît de plus en plus comme une nécessité, face à un contexte économique et politique qui peut changer rapidement, pour réagir à des préoccupations nouvelles liées à des initiatives politiques et tenant compte des opinions publiques européennes ou des ACP, ou encore afin de répercuter les conclusions des études d'évaluation pour améliorer l'efficacité et l'impact de la coopération.
Dans ces conditions, le maintien d'un éventail d'instruments spécifiques se justifie-t-il ou faut-il changer radicalement d'approche, et s'orienter vers la fixation d'enveloppes financières globales, qui permettraient une pratique plus souple de la coopération pour répondre à des besoins de plus en plus différenciés et évolutifs?
Trois options peuvent être envisagées:
Cette option présente cependant les inconvénients évoqués ci-dessus, et n'encourage pas une évolution des rapports entre donateur et bénéficiaires vers l'autonomie et la responsabilité.
Ceci assurerait un maximum de flexibilité dans l'organisation et l'évolution des appuis financiers.
La distinction explicite entre les opérations à court et à long terme contribuerait à une meilleure visibilité de l'action communautaire, en évitant la confusion que peuvent engendrer des instruments de type Stabex et aide alimentaire, qui comportent tous deux à la fois une composante "crise" et une composante d'appui à des objectifs de long terme.
Dans l'ensemble, une telle évolution permettrait d'améliorer la flexibilité, la cohérence et la transparence de la politique de coopération communautaire. La capacité de moduler et d'adapter la politique de coopération vis-à-vis d'un pays ou d'un groupe de pays est cependant également liée aux mécanismes de programmation; ceux-ci sont évoqués au chapitre VI.B. ci-dessous.
Les ressources d'aide programmables sont actuellement allouées en fonction d'une appréciation des besoins relatifs de chaque pays, sur la base d'indicateurs du développement humain, de la taille du pays, de paramètres géographiques tels que l'enclavement et l'insularité. La partie non programmable de l'aide répond quant à elle à des critères spécifiques (appui aux programmes d'ajustement structurel, mécanismes de compensation des recettes d'exportation, ..).
Le caractère automatique du mode d'allocation des ressources programmables a déjà été sensiblement réduit lors de la révision de Lomé IV à mi-parcours. Un système d'allocation en deux tranches a en effet été adopté - la première tranche représentant 70% des ressources programmables - permettant de revoir l'attribution des ressources en fonction d'une appréciation de la manière dont les engagements des pays bénéficiaires (notamment de politiques sectorielles) auront été respectés, de la cohérence générale de la politique de développement menée par le gouvernement, et afin de tenir compte d'éventuels événements extérieurs non prévus initialement.
Le nouveau système d'allocation par tranches introduit donc un critère qualitatif nouveau dans l'allocation des ressources, qui permet désormais d'adapter les montants d'aide alloués par pays en fonction des efforts consentis par un gouvernement dans ses politiques sectorielles et dans sa politique générale.
Cette évolution traduit l'exigence accrue d'efficacité de la part de l'UE; elle correspond aussi à une conception nouvelle du partenariat, fondée sur des engagements réciproques et selon laquelle l'aide extérieure est destinée à soutenir des efforts de réforme interne.
De ce point de vue, l'UE devrait donc être incitée à poursuivre dans cette voie. L'utilité d'une programmation sur plusieurs années, en termes de prévisibilité des flux de financement extérieurs pour les pays en développement, et parce qu'elle suppose l'existence d'un cadre stratégique minimum, incite cependant à maintenir un système de programmation de type pluri-annuel. Plusieurs options devront dès lors être envisagées pour concilier flexibilité et prévisibilité, efficacité et responsabilité.
Deux questions devront être abordées: quels sont les critères qui doivent présider à la répartition des ressources programmables entre les différents pays ACP? comment la programmation peut-elle être aménagée pour redonner plus de flexibilité à la politique de coopération?
L'écart croissant entre les différents pays ACP, entre les pays les plus pauvres et ceux qui disposent de davantage de moyens pour assurer leur développement, entre ceux qui demeurent en proie à de profonds troubles socio-politiques et ceux qui sont engagés dans la voie des réformes et du progrès économique et social, confère à cette question une pertinence accrue.
L'importance primordiale attachée à la conduite des politiques internes, l'approche incitative que tend à développer l'UE à travers sa politique de coopération, suggèrent de compléter le critère des "besoins", - qui est un critère de type palliatif -, par un critère de bonne gestion, fondé sur une appréciation de la manière dont l'Etat, les autorités locales, assument leurs responsabilités. Aux indicateurs socio-économiques et des niveaux de pauvreté, s'ajouteraient ainsi des critères de performance concernant à la fois la gestion politique et la gestion économique. Cette option implique de définir des critères de "governance" qui soient acceptés par les partenaires. Comme pour la conditionnalité, évoquée au point C. ci-dessous, une appréciation de politique générale semble préférable à des critères très spécifiques, et la prise en considération des conditions historiques, politiques et institutionnelles ne doit pas être isolée des critères de type socio-économique. En tout état de cause, ces critères devraient pouvoir être convenus à l'avance entre les parties, de façon à éviter tout jugement discrétionnaire.
Cette option se traduirait inévitablement par une plus grande sélectivité de l'aide. Elle permettrait à l'UE de concentrer ses efforts sur les pays les plus pauvres et sur les pays où l'impact de son intervention est susceptible d'être le plus grand.
L'introduction de critères incitatifs pour l'octroi de l'aide modifierait la manière de concevoir le caractère contractuel de la relation UE-ACP. Il ne serait en tout cas pas pertinent d'adopter des critères de performance, tout en maintenant un système d'allocations fixées pour cinq ans: les conditions de "governance" peuvent évoluer très rapidement dans un pays, dans le sens positif ou négatif. Cette option serait également plus compatible avec un autre mécanisme de financement que le FED, où les Etats membres fixent à l'avance le montant de leur contribution. Les dispositions budgétaires qui, tout en permettant une programmation pluri-annuelle des dépenses, offrent une plus grande souplesse, seraient sans doute plus appropriées.
La prévisibilité des flux pourrait néanmoins être préservée par l'adoption d'un système de programmation glissante sur trois, quatre ou cinq ans, avec révision sur une base régulière, par exemple annuelle. Cette formule a notamment été adoptée dans le cadre du partenariat Euro-Med. Elle permet de concilier les objectifs de la prévisibilité avec ceux de la flexibilité, dans une conception du "contrat" entre donateur et bénéficiaire axée sur l'exigence d'efficacité.
La revue critique de l'expérience de la coopération passée et actuelle, qui fait l'objet du chapitre II, et qui se fonde essentiellement sur les résultats des études d'évaluation réalisées récemment, a permis de dégager un certain nombre de conclusions opérationnelles. Elle a souligné l'intérêt de renforcer l'approche sectorielle et l'appui aux réformes, de mettre l'accent sur l'amélioration du cadre institutionnel et de la capacité locale de conception des politiques économiques et sociales dans une stratégie de long terme, et de ne maintenir l'aide-projets que pour des opérations très spécifiques, directement liées aux processus de réformes.
L'intention de favoriser un meilleur partage des responsabilités et d'inciter les gouvernements des pays ACP à mettre en oeuvre des politiques durables de développement, à réduire l'instabilité et à définir leur propre stratégie de développement, suggère de dispenser l'aide communautaire sous la forme d'une aide globale au budget de ces pays, au lieu de financer un ensemble de projets individuels. Une telle option ne peut sans doute être envisagée que parallèlement à l'introduction de critères de performance en matière de politique économique et sociale pour la fixation des enveloppes financières, et ne peut concerner que les pays capables de démontrer une capacité suffisante de gestion des ressources.
Par ailleurs, les études d'évaluation tendent à suggérer l'abandon ou l'adaptation de certains instruments (les systèmes Stabex et le Sysmin). Le principe même de la compensation n'est pas remis en cause, dans la mesure où il appparaît justifié d'octroyer une aide spéciale pour maintenir le cap dans la gestion macro-économique ainsi que pour réduire les risques auxquels font face les exportateurs dans certains secteurs, en particulier le secteur agricole. Ces instruments sont en outre de plus en plus utilisés pour soutenir des réformes économiques et institutionnelles dans les secteurs affectés. Mais le caractère automatique de ces instruments en réduisent la pertinence.
Enfin, les derniers développements de l'économie mondiale ont accru l'offre de ressources à investir recherchant des placements rentables dans les pays en développement ainsi que le nombre de pays en développement offrant aur investisseurs de bonnes possibilités d'investissement. Les pays en développement prospères bénéficient d'un financement extérieur et d'un soutien professionnel et technique extérieur essentiellement aux conditions du marché. 11 semble raisonnable pour la CE de vouloir, après Lomé, concentrer ses subventions sur l'assistance aux pays les plus pauvres et les moins bien placés pour attirer les investissements étrangers directs et de portefeuille. L'UE pourrait donc envisager de développer un instrument destiné à faciliter l'accès des pays ACP aux marchés des capitaux.
Une série de questions se posent donc quant à la nature des aides que devrait pouvoir fournir l'UE:
Quel type de conditionnalité l'UE doit-elle envisager?
L'UE pourrait envisager de modifier ses modalités d'appui afin d'intervenir par une aide directe au budget des pays ACP. Un tel instrument constituerait un bon complément à la facilité d'appui à l'ajustement structurel, qui demeure notamment important pour améliorer les processus de programmation et de gestion budgétaire dans les pays partenaires.
A cet égard, une rationalisation des différents instruments d'appui macro-économique sous la forme d'une aide directe au budget s'insérant dans un cadre macro-économique approprié pourrait être envisagée pour les raisons suivantes:
Les imperfections de la gestion budgétaire, le manque de transparence dans les décisions d'affectation, constituent les principaux obstacles au passage à une aide budgétaire. Un certain nombre de conditions minimales doivent donc être identifiées à cet égard. L'évolution vers l'aide budgétaire apparait ainsi comme un processus, marquant une étape dans le développement des capacités locales, susceptible d'accroître sensiblement l'efficacité de la coopération.
Il a déjà été souligné plus haut que les réformes entreprises par les ACP et soutenues par l'UE, relèvent d'un processus de longue haleine, en particulier dans leur dimension institutionnelle. En outre le concept même d'ajustement acquiert, partout, un caractère permanent, dans un monde en évolution rapide qui impose des adaptations et des remises en cause continues des politiques économiques et des systèmes sociaux. Différents stades peuvent néanmoins être identifiés, en particulier le passage d'une première phase de réformes structurelles qui concernent le fonctionnement général de l'économie et du secteur public, à une phase complémentaire centrée sur des aspects sectoriels plus spécifiques.
Au fur et à mesure que des progrès pourront être réalisés dans la mise en oeuvre des réformes, l'UE devra donc, pour répondre de manière appropriée aux priorités du moment, être en mesure de réorienter son aide vers l'appui à l'ajustement sectoriel et institutionnel.
Les instruments utilisés par la Communauté pour soutenir l'effort de réforme pourraient donc être adaptés en fonction de la phase spécifique du processus d'ajustement structurel. Ainsi, dans le cadre de la conditionnalité générale, une aide directe au budget pourrait être explicitement dirigée vers l'appui aux réformes dans des secteurs spécifiques.
Concernant les mécanismes de compensation en cas de forte chute des recettes d'exportation, l'UE pourrait envisager de répondre aux difficultés rencontrées par un secteur particulier, par l'octroi d'un supplément de ressources venant s'ajouter à l'enveloppe globale destinée à ce pays. En fonction de la nature du problème, de type structurel ou conjoncturel, ce supplément de ressources pourrait ainsi être intégré dans les appuis sectoriels, ou dans les appuis macro-économiques.
La question de la conditionnalité est un autre aspect essentiel dans toute discussion sur la nature des aides octroyées. Explicitement ou implicitement, la conditionnalité est présente dans tout programme de coopération. Elle implique un certain degré de sélectivité de l'aide et a pour but essentiel d'inciter les pays bénéficiaires à infléchir leurs politiques ou à mettre en oeuvre certaines réformes. Elle peut être fonction des résultats escomptés ou des moyens à affecter à un objectif déterminé. Compte tenu notamment du caractère expérimental de nombreuses réformes, en particulier dans le domaine institutionnel, une approche fondée sur une appréciation rigoureuse de l'impact global de la politique d'un gouvernement paraît de loin préférable à la seule superposition de conditionnalités très spécifiques.
Dans le cadre du Programme Spécial pour l'Afrique, la Commission a proposé aux autres bailleurs de fonds une nouvelle approche de la conditionnalité en matière d'appui à l'ajustement structurel, qui répond aux critères généraux suivants:
Cette approche globale et concertée devra aussi permettre d'éviter les "stop and go" dans les versements de l'aide.
Le respect de ces principes devrait permettre d'éviter les inconvénients de la pratique actuelle, et de faire évoluer la relation entre bailleur de fonds et bénéficiaire vers un rapport de partenariat comportant des engagements réciproques en faveur des objectifs de long terme.
A l'heure actuelle, I'UE utilise toute une série d'instruments afin d'aider les pays à trouver les capitaux nécessaires pour réaliser des investissement: aides non remboursables du FED, capital à risque également financé par le FED et certains prêts sur ressources propres de la Banque européenne d'investissement.
Afin d'accroître la disponibilité des sources de financement à taux privilégié destinées aux investissements, particulièrement aux investissements en matière d'infrastructure, une première solution consisterait à faciliter l'accès aux prêts de la BEI. Dans le cadre de la budgétisation proposée du FED, les prêts de la BEI aux pays ACP pourraient alors être sujets aux mêmes modalités que celles qui s'appliquent aux prêts à d'autres pays tiers (en particulier en ce qui concerne la fourniture du Fonds de garantie pour les actions extérieures).
Une autre solution à examiner consisterait à adapter les instruments existants afin d'améliorer l'accès à des sources privées de financement. Par exemple, les garanties partielles (éventuellement par l'intermédiaire de la BEI) constituent un instrument déjà utilisé avec un certain succès par plusieurs agences multilatérales pour mobiliser des capitaux à long terme afin de couvrir une partie ou la totalité du risque politique et/ou commercial.
L'application de ces options dans le cadre de la coopération après-Lomé requiert un examen et des consultations supplémentaires. La plupart des pays ACP les plus avancés ont déjà enregistré de bons résultats en ce qui concerne leur solvabilité nationale et ne verraient sans doute que peu d'avantages dans des garanties extérieures pour leurs emprunts nationaux. D'autre part, ils peuvent trouver l'idée des garanties, par exemple pour de grands projets d'infrastructure financés par le secteur privé, très attrayante en raison des nombreux risques contractuels qui continuent d'empêcher le marché de financer de tels projets et en raison de l'importance de l'infrastructure pour soutenir l'expansion économique.
La fourniture de garanties ou de prêts financés par le marché par l'intermédiaire de la BEI pourrait présenter des avantages tant pour les pays solvables, ou presque solvables, que pour les pays ACP plus pauvres. Les premiers recevraient des financements extérieurs plus importants et leur évaluation financière devrait s'améliorer au fil du temps, ce qui leur donnerait à l'avenir accès à des financements plus importants et plus avantageux. Les pays moins avancés pourraient s'attendre à recevoir une plus grande partie des fonds FED disponibles au fur et à mesure que les besoins de financement officiel des pays plus avancés diminueraient.
Le régime de la co-gestion qui est appliqué dans le cadre de la Convention de Lomé, qui porte à la fois sur la décision d'engager une action de coopération et sur le suivi des dépenses, a montré ses limites. D'une part, au plan pratique, les nombreux aller-retour entre ordonnateur national et ordonnateur principal (la Communauté) allongent les délais, nuisant ainsi à l'efficacité de la coopération. En outre ce régime ne facilite pas les cofinancements avec d'autres bailleurs de fonds.
D'autre part, d'un point de vue fonctionnel, le régime de la co-gestion ne favorise pas l'appropriation par les bénéficiaires des programmes de développement et des réformes soutenues par l'UE. Or il s'agit là d'une condition qui est largement reconnue comme un élément essentiel de l'efficacité de l'aide, qui a notamment été mise en évidence par toutes les études d'évaluation entreprises par la Communauté. Le glissement progressif d'une aide auparavant plus centrée sur les infrastructures vers l'appui aux politiques socio-économiques et aux réformes institutionnelles ne fait qu'en renforcer la nécessité.
Le principe de la gestion conjointe des ressources doit donc être remis en cause. Quelles sont les alternatives à envisager, qui permettraient de répondre à la fois à l'exigence d'assurer un système fiable de gestion des ressources de l'aide communautaire, et à la nécessité de faciliter la prise de responsabilité par les bénéficiaires, elle-même condition d'une coopération plus efficace?
Une approche différenciée et évolutive devrait être adoptée, en établissant un lien entre la "bonne gestion" dans le pays bénéficiaire et un accroissement de ses responsabilités dans la gestion administrative et financière de l'aide.
Ce nouveau principe de gestion aurait pour finalité d'augmenter progressivement la responsabilité des pays bénéficiaires dans la gestion des programmes, le contrôle des dépenses, leur justification et l'évaluation de leur impact économique et social. L'aide budgétaire directe constitue la forme la plus avancée dans cette voie.
Dans les pays où les conditions institutionnelles et administratives ne permettraient pas dans l'immédiat d'envisager ce processus, une gestion unilatérale par l'UE devrait systématiquement s'accompagner d'un appui au développement et au renforcement des capacités locales nécessaires pour assumer ces tâches; cet appui devrait veiller à ne pas se traduire par la création d'unités spécifiques mais bien à opérer dans le cadre des structures locales existantes.
Ici encore un certain nombre de critères devraient pouvoir être définis pour définir le mode de gestion approprié dans chaque cas, en fonction notamment de la qualité du dialogue UE-ACP, du caractère additionnel des ressources communautaires par rapport à l'effort national, et de l'existence d'unités ou de mécanismes de coordination des aides extérieures.
Cette question, comme de nombreux autres aspects de la relation UE-ACP évoqués dans ce Livre Vert, devra immanquablement être abordée selon une approche différenciée, autorisant des formules adaptées au contexte de chaque pays ou de chaque groupe de pays. Le caractère évolutif du système choisi devra être pris en considération, dans la mesure où une gestion plus autonome par les bénéficiaires devrait progressivement pouvoir être envisagée partout, au fur et à mesure que des progrès dans la "governance" seront observés dans les pays ACP.
D'une manière générale, les changements qui pourront être introduits dans le mode de gestion des ressources devraient avoir pour but de recentrer l'effort de concertation et de dialogue dans la pratique quotidienne de la coopération, sur les questions de fond, sur les conditions qui affectent l'impact des programmes de coopération et déterminent la manière dont ceux-ci peuvent contribuer au développement durable dans le pays concerné. C'est bien là que peut s'affirmer la responsabilité de chacun des partenaires devant les électeurs européens et les électeurs des ACP.
Ces pages ont été développées à l'aide du programme Netscape. Veuillez adresser vos observations à Peter Ballantyne, ECDPM