LIVRE VERT
LIVRE VERT
Ce nouvel environnement international a conduit l'Union européenne à redéfinir ses intérêts politiques et de sécurité, et à donner un nouvel élan à la dimension politique du processus d'intégration européenne. Le Traité sur l'Union européenne a donné une base institutionnelle à la mise en place d'une politique extérieure et de sécurité commune (PESC), politique qui demeure cependant insuffisamment développée pour servir efficacement les intérêts communs des Etats membres, et dont les mécanismes font actuellement l'objet de discussions dans le cadre de la Conférence Inter-Gouvernementale (CIG). Mais le Traité a aussi fourni une base institutionnelle à la politique européenne de coopération au développement.
De profonds changements marqueront l'Union, au moment précisément de la mise en place d'un nouveau partenariat avec les pays ACP.
Au plan interne, l'accompagnement du marché intérieur et la perspective du passage à la monnaie unique, la révision du Traité et les autres réformes institutionnelles en discussion dans le cadre de la CIG, l'élaboration d'un nouvel accord financier à moyen terme, et la perspective de l'élargissement aux pays associés d'Europe centrale et orientale, aux Etats baltes, à Chypre et Malte, constituent autant de chantiers pour les prochaines années, et préparent l'Europe à affronter les défis du 21ème siècle.
Dans le cadre de ses relations extérieures, vis-à-vis des pays en développement et des économies en transition, l'Union européenne est également engagée dans un ensemble d'initiatives nouvelles.
Elle a conclu des accords d'association avec la plupart des pays européens de l'ancien bloc de l'Est candidats à l'adhésion. Parallèlement, elle accorde son soutien au processus de transformation économique et politique des républiques de l'ancienne Union soviétique et a conclu des accords commerciaux avec plusieurs d'entre elles.
Dans le contexte de ses relations avec les pays tiers méditerranéens, elle a fixé un nouveau cadre de partenariat multilatéral et durable liant 27 pays, complémentaire au renforcement des relations bilatérales, et qui comporte trois volets: politique et de sécurité d'une part, économique et financier d'autre part (prévoyant notamment l'établissement progressif d'une zone de libre échange), social, culturel et humain enfin.
L'Union a également décidé de renforcer ses liens avec l'Amérique latine, dans le cadre d'une stratégie en trois dimensions, qui prévoit un approfondissement du dialogue politique entre les deux régions, un soutien en vue de renforcer le libre échange et un appui institutionnel au processus d'intégration régionale, des actions et programmes de coopération financière et technique centrés sur quelques axes prioritaires.
Enfin elle a adopté une nouvelle stratégie dans ses relations avec les pays d'Asie, visant à renforcer la présence économique européenne dans cette région, à améliorer la compréhension mutuelle, et à développer une nouvelle approche politique.
Ces nouvelles orientations constituent les réponses de l'Union aux changements en cours sur la scène politique et économique internationale. Elles traduisent la vocation universelle des relations extérieures de l'Union, mais aussi leur caractère différencié.
La convention de Lomé organise depuis 1975 les relations commerciales et financières entre l'UE et les pays ACP, actuellement au nombre de soixante-dix. Engagée dès 1957, la politique de coopération communautaire a connu plusieurs étapes décisives. Après les premières années au cours desquelles il s'agissait d'associer les Pays et Territoires d'Outre-Mer à la Communauté, les relations de coopération se sont poursuivies dans le cadre des conventions de Yaoundé, et sont restées principalement centrées sur l'Afrique noire francophone jusqu'au milieu des années soixante-dix. Après le premier élargissement de la Communauté, dans un contexte économique international qui se modifiait sensiblement, l'Europe a commencé à étendre le champ géographique de sa politique de coopération: d'une part en ouvrant la première convention de Lomé à d'autres pays ACP; d'autre part en nouant progressivement des relations d'association et de coopération avec d'autres régions du monde en développement.
La convention de Lomé a fait l'objet d'adaptations successives tous les cinq ans, qui ont permis d'ajuster le dispositif en fonction des évolutions économiques et politiques, d'introduire de nouveaux instruments de coopération et de fixer de nouvelles priorités. Les dernières adaptations datent de 1995.
L'Union a aussi développé progressivement, hors convention de Lomé, d'autres instruments spécifiques de coopération avec les pays en développement, en créant des lignes budgétaires thématiques (relatives à la désertification, à la lutte contre le sida, ...) ou relevant d'autres politiques communautaires - en particulier la politique scientifique à travers le programme cadre de recherche et développement (PCRD) -, qui peuvent servir d'appui à la politique de coopération au développement. Les pays ACP sont notamment éligibles à ces différents instruments.
L'UE a par ailleurs défini de nouvelles orientations générales de politiques dans un certain nombre de secteurs ou de domaines de la coopération, à la suite du débat engagé en 1992 sur "les perspectives de la coopération à l'horizon 2000", et afin de mettre en oeuvre les nouvelles dispositions du Traité concernant la politique européenne de coopération.
A la veille du 21ème siècle, une réflexion approfondie s'impose sur les orientations futures des relations de l'Union européenne avec les pays ACP. La proximité de l'échéance de la Convention actuelle, en février 2000, et l'obligation contractuelle d'entamer les négociations entre les deux parties au plus tard dix-huit mois avant cette date, ainsi que la nécessité de définir, dans le contexte des disciplines renforcées de l'OMC, un cadre de coopération commerciale en pleine conformité avec les nouvelles règles multilatérales, fournissent une occasion privilégiée de procéder à une telle réflexion et d'engager un large débat sur l'avenir des relations entre l'UE et les ACP.
Le nouveau paysage mondial non seulement modifie les intérêts objectifs de l'Union et de ses partenaires en développement, mais implique aussi des responsabilités accrues pour un acteur de la taille de l'UE. Ces responsabilités sont en premier lieu d'ordre politique : l'Union doit soutenir activement les processus d'ouverture engagés parallèlement à la fin de la guerre froide au cours de la seconde moitié des années 1980, et en particulier contribuer à assurer la permanence des processus de démocratisation encore fragiles dans de nombreux pays ACP. Ces responsabilités sont aussi d'ordre économique : l'Union doit accompagner les effets de la globalisation, en opérant les ajustements nécessaires au plan interne pour redresser les perspectives d'emploi et combattre les phénomènes d'exclusion, en participant activement à la coopération économique internationale, en contribuant à la formulation et au respect de règles multilatérales, et en facilitant l'insertion progressive des pays en développement dans l'économie mondiale. Parmi les différents aspects de la mondialisation, les mutations engagées vers la société de l'information contribuent notamment à une nouvelle donne économique apportant tout à la fois des perspectives sans précédents dans des domaines comme le commerce international, l'éducation ou la santé, et des menaces de marginalisation accentuée pour les pays qui n'auraient pas accès aux réseaux mondiaux de l'information.
Pour l'Europe, confrontée aux difficultés d'ajustement de ses systèmes économiques et sociaux, à la nécessité de développer son action politique dans un monde devenu multipolaire, et de se préparer à l'élargissement à l'Est, la coopération au développement et en particulier sa relation avec les pays ACP, prend désormais une dimension nouvelle: comment vouloir affirmer un rôle d'acteur mondial, sans une stratégie responsable à l'égard des diverses régions du Sud, notamment les plus exposées aux risques de pauvreté et de marginalisation?
Avec pour finalité de contribuer à réduire la pauvreté et les inégalités de développement dans le monde, l'action de l'Union est aussi étroitement liée à la poursuite des objectifs de paix et de stabilité, à la nécessité de mieux gérer les interdépendances et les menaces globales, et de favoriser un mode de développement mondial plus compatible avec les valeurs politiques et sociales européennes.
Enfin, la politique de coopération de l'Union constitue pour l'Europe une voie d'entrée dans des régions qui ont un potentiel de développement important et qui commencent à s'organiser.
A l'approche du 21ème siècle, la relation UE-ACP devra se poursuivre sur des bases nouvelles, afin de tenir compte de l'évolution des conditions politiques et économiques du développement, mais aussi parce que les motivations européennes ont fondamentalement changé. La période coloniale et post-coloniale est révolue, et un environnement international politiquement plus ouvert permet désormais d'établir de manière moins ambiguë les responsabilités de chaque partenaire.
Face à un bilan global mitigé de la coopération UE-ACP et à un certain scepticisme quant aux possibilités de développement des pays ACP, dans le contexte de pressions budgétaires persistantes dans les pays donateurs et d'une tendance au "repli sur soi" engendrée par les difficultés sociales en Europe, les partenaires sont tenus aujourd'hui de mettre l'accent sur l'efficacité de leur coopération et de revoir leurs priorités dans le souci de mieux refléter les préoccupations des sociétés européennes et des ACP.
La coopération communautaire représente un apport important pour un grand nombre de pays ACP, et il est indéniable qu'elle a contribué à l'amélioration des conditions de vie de leurs populations. Elle a souvent été un laboratoire d'idées nouvelles, et a développé dans un certain nombre de domaines une expertise unanimement reconnue. Mais comme toute coopération, elle présente aussi des faiblesses. Un examen critique des résultats de la coopération UE-ACP permet de les identifier à trois niveaux.
Tout d'abord, au niveau du cadre général dans lequel s'insèrent les actions de coopération: force est de constater que le principe du partenariat a perdu de sa substance et ne s'est que partiellement concrétisé. En termes politiques, la dépendance à l'égard de l'aide, les exigences du court terme et la gestion des situations de crise ont progressivement dominé la relation entre les deux partenaires. En termes de dialogue sur les politiques économiques et sociales, le partenariat s'est avéré difficile à réaliser avec des pays présentant de faibles capacités institutionnelles et des systèmes de gestion publique souvent peu efficaces; ces pays ont eu tendance à limiter le partenariat à la co-gestion des ressources au jour le jour.
Ensuite, au niveau des politiques de coopération: les études d'évaluation engagées par l'UE ont généralement conclu à la pertinence de la coopération financière et technique européenne par rapport aux objectifs communautaires et par rapport aux besoins des pays bénéficiaires, ainsi qu'à des taux d'efficacité relativement élevés, notamment pour ce qui concerne les projets d'infrastructures et les interventions dans les secteurs sociaux. Cependant, le contexte institutionnel et de politique économique dans le pays bénéficiaire a souvent constitué une contrainte majeure, réduisant l'impact de la coopération communautaire en termes d'amélioration des conditions de vie et de relèvement du niveau de développement.
L'impact des préférences commerciales a, dans l'ensemble, été décevant. Ce dispositif, et en particulier les Protocoles concernant des produits spécifiques, a certes contribué de manière significative aux succès commerciaux de certains pays, qui ont su adopter en même temps des politiques de diversification appropriées. Néanmoins dans la majorité des pays ACP, les politiques économiques et les conditions structurelles internes nécessaires au développement des échanges économiques et commerciaux ont fait défaut. En outre trois faits nouveaux doivent désormais être pris en considération pour envisager un nouveau régime commercial: les accords de Marrakech et le renforcement des mécanismes de règlement des différends qui risquent de mettre en question le maintien de régimes préférentiels différenciés et non réciproques; l'accélération des processus de libéralisation aux niveaux multilatéral et inter-régionaux; l'importance croissante de thèmes nouveaux dans les discussions internationales sur les règles commerciales, tels que l'environnement, les politiques de concurrence, les codes d'investissement, les normes techniques et sanitaires, le respect des droits sociaux fondamentaux, etc. Ces évolutions modifient la valeur relative des préférences tarifaires. Un autre élément devrait également être pris en considération, à savoir la possibilité d'étendre aux pays ACP les travaux en cours visant à simplifier et à harmoniser les règles d'origine en vigueur dans les accords préférentiels.
Enfin, au niveau de la pratique de la coopération financière et technique: le caractère automatique de l'octroi d'une partie - aujourd'hui limitée - des ressources financières, et la tendance de l'UE, comme d'autres bailleurs de fonds, à se substituer au partenaire défaillant, n'ont pas encouragé l'engagement politique réel attendu de la part des gouvernements des pays ACP. Une certaine dérive s'est produite dans la mesure où les instruments de la coopération ont eu tendance à dominer les politiques plutôt que de les servir. Un manque de flexibilité a pesé sur la capacité de la coopération à s'adapter à un contexte économique et politique qui change rapidement, et à répercuter des initiatives politiques nouvelles traduisant les préoccupations des sociétés européennes et ACP ainsi que le souci d'améliorer de manière permanente l'efficacité de l'aide.
Dans un environnement mondial et régional en évolution rapide, les défis pour les pays ACP sont multiples: interrompre la marginalisation économique et s'intégrer dans les échanges internationaux, opérer la transformation politique, économique et sociale interne nécessaire au fonctionnement d'une société démocratique et d'une économie de marché, assurer les conditions d'un développement durable et d'une réduction de la pauvreté dans le contexte d'une pression démographique qui demeure particulièrement forte.
Le constat de la différenciation croissante qui se marque entre les pays en développement en général et au sein du groupe des ACP en particulier, constitue sans doute un élément fondamental. La transition politique et économique a en effet atteint des stades très variés d'un pays à l'autre. L'action de l'Union se mesurera en fonction de sa capacité à alléger les contraintes qui pèsent sur le développement des pays ACP et, en même temps, à appuyer les facteurs de changement qui se manifestent dans un nombre croissant de pays. Elle se mesurera surtout, en termes plus politiques, en fonction de sa capacité à redonner une motivation forte à sa politique à l'égard des ACP, notamment l'Afrique sub-saharienne. L'image négative d'un continent à la dérive que l'on attribue souvent à l'Afrique n'est pas le reflet de la réalité africaine. L'Afrique n'est pas univoque. Les bouleversements sans précédents au plan politique et l'amélioration récente des performances de croissance dans un certain nombre de pays, qui résulte fondamentalement d'une amélioration de la gestion des politiques économiques et de la mise en oeuvre de réformes structurelles, constituent à cet égard des signes très encourageants.
Face à une perte de légitimité qui affecte le principe même de l'aide au développement, dans un environnement mondial présentant à la fois des risques et des opportunités nouvelles, l'Union et ses partenaires ACP devront chercher à donner de plus grandes chances de succès à leur relation de coopération. Ceci impliquera avant tout d'identifier les acquis de la coopération UE-ACP qu'il conviendra de préserver, de progresser dans la formulation et dans la mise en oeuvre de certaines orientations ou initiatives récentes, et de définir parmi les différentes options à envisager celles qui traduiront le mieux les objectifs et les engagements mutuels.
Les difficultés constatées dans la réalisation concrète du "partenariat" ne doivent pas remettre en cause sa valeur d'engagement politique mutuel. La situation particulière et les défis immenses auxquels sont confrontés nombre de pays ACP justifient de préserver la force et les qualités du partenariat actuel, en particulier la prévisibilité de la coopération et son caractère contractuel. Mais cet engagement politique doit désormais être plus explicite et plus effectif.
L'Union et ses partenaires ACP sont-ils prêts à un tel renforcement?
Du côté de l'UE, le dialogue politique avec les pays ACP doit avoir sa place dans la politique extérieure commune. Un dialogue permettant d'aborder de manière moins formaliste les questions de gouvernance, de démocratisation et de droits de l'homme, de la consolidation de l'Etat de droit d'une part, le développement d'une véritable politique européenne de prévention et de résolution des conflits d'autre part, apparaissent aujourd'hui comme les conditions d'une politique européenne plus efficace. Du côté des pays ACP, l'engagement d'accomplir les réformes institutionnelles et de mener les politiques économiques, sociales et environnementales correspondant aux grands engagements pris lors des conférences internationales de Rio, Vienne, Le Caire, Copenhague, Pékin, Istanbul ou Rome, doit fonder la base nouvelle du partenariat. Les actions d'appui de l'UE - tout comme celles des autres bailleurs de fonds - peuvent avoir des conséquences politiques importantes pour ces pays; la pertinence de ces actions dépend elle-même d'un ensemble de conditions, notamment politiques. Les responsabilités respectives à cet égard doivent pouvoir s'exprimer sur le terrain politique.
Un engagement politique mutuel sur ces bases impliquerait de définir les modalités du dialogue envisagé, en fonction des sujets jugés prioritaires (questions de sécurité intérieure, problématique des migrations, lutte contre les trafics illicites, etc) et selon la configuration géographique la plus appropriée (dialogue global ou dialogue différencié par groupes de pays).
Les relations Nord-Sud constituent l'un des éléments de l'identité extérieure de l'Union, et la relation particulière entre l'UE et les ACP s'inscrit dans cette perspective élargie. Le lien entre le volet politique et le volet coopération, comme d'ailleurs avec la politique commerciale multilatérale, relève du principe général de la cohérence de l'action extérieure. Le renforcement de la capacité d'action extérieure de l'Union est l'un des sujets importants abordé dans le cadre de la conférence inter-gouvernementale (CIG). Dans son "Avis" présenté en vue de la CIG, la Commission s'est prononcée en faveur du rassemblement des "différents éléments des relations extérieures en un tout efficace, par des structures et des procédures qui renforcent la cohérence et la continuité de l'action extérieure". Chacun de ces éléments doit néanmoins conserver sa spécificité; la politique communautaire de coopération au développement doit en particulier garder une autonomie suffisante pour répondre à ses objectifs propres, qui s'inscrivent dans le long terme et impliquent une continuité d'action. Ce lien impliquera toutefois une sélectivité accrue de l'aide communautaire dans l'optique d'en améliorer l'efficacité, et devrait conduire à un aménagement des modalités pratiques de la coopération.
Quelques principes nouveaux faciliteraient une telle ouverture.
Tout d'abord, le principe de la différenciation: tous les pays ACP ne peuvent, à l'heure actuelle, s'engager dans un partenariat politique et économique standardisé avec l'UE. Une différenciation des politiques et des modalités de coopération est devenue indispensable pour des raisons d'efficacité.
En second lieu, les partenaires européens et ACP doivent s'efforcer de réconcilier deux exigences: d'un côté, la responsabilité première des réformes et des politiques de développement doit pouvoir être assumée par les pays bénéficiaires; d'un autre côté, l'UE doit pouvoir rendre compte de l'utilisation des ressources de la coopération vis-à-vis du citoyen européen. Dans cette optique, la seule alternative aux actions d'aide traditionnelle passe par un approfondissement du dialogue sur les politiques, une amélioration de la capacité locale de conception des politiques et de planification, et un suivi communautaire centré sur les résultats et les progrès accomplis plutôt que sur les moyens engagés. La mise en oeuvre de politiques sectorielles concues comme cadre permettant une meilleure utilisation des ressources et une coordination plus poussée entre les bailleurs de fonds, procède de cette démarche.
Ensuite, l'UE et les pays ACP doivent se donner pour ambition de développer de nouvelles formes de coopération: l'UE constitue un pôle unique capable de proposer un large éventail d'outils et d'encourager des partenariats scientifiques, économiques, et technologiques. De nouveaux modes de partenariat pourraient notamment être encouragés dans des domaines innovants comme celui de la société de l'information; des projets pilotes pourraient en effet contribuer à développer les flux d'échanges entre des communautés spécifiques (les chercheurs par Internet) ou offrir des occasions concrètes de coopération (par exemple dans les services de télécommunications).
Enfin, dans la même ligne de pensée, une participation plus active des acteurs non gouvernementaux (secteur privé et autres représentants de la société civile) pourrait être envisagée sous la forme d'un dialogue sur les priorités de la coopération, et sous la forme d'un accès direct à une partie des ressources disponibles.
Le groupe "ACP" ne constitue ni un groupement politique ni une entité économique à proprement parler. Il s'est constitué pour des raisons à caractère essentiellement historique, dans le cadre des seules relations avec l'UE.
Représentera-t-il toujours demain un partenaire pertinent pour l'Union? En d'autres termes le cadre qui organise aujourd'hui les relations avec les soixante-dix Etats ACP doit-il être maintenu?
Sans doute, il reviendra pour une part aux pays ACP eux-mêmes de définir leurs positions à cet égard, en fonction de leurs intérêts communs et de leur volonté de développer une capacité de négociation en tant que groupe politique ou économique sur la scène internationale, en dehors de leur relation avec l'UE.
Pour l'UE, il s'agira avant tout d'un choix politique, tenant compte de la manière dont la coopération avec les pays ACP s'insère dans l'ensemble des relations de l'Union avec les pays en développement.
D'autres facteurs devront également être pris en compte.
La diversité des situations au sein de la zone ACP, la nécessité de différencier les objectifs et les priorités de la coopération, ainsi que, le cas échéant, les régimes commerciaux, la perspective d'une réduction des besoins d'aide pour certains pays et la possibilité d'une graduation, pourraient motiver un changement de la couverture géographique de l'accord de coopération. Une modification du régime de préférences non réciproques différenciées (par rapport aux autres pays en développement) pourrait en outre devenir incontournable, et impliquer des régimes commerciaux différents selon le type d'économies concernées.
Enfin l'importance que l'UE attache aux processus de coopération et d'intégration régionale, pour des raisons économiques autant que politiques, doit aussi influencer la configuration d'un nouvel accord.
Le débat général sur la cohérence de l'action européenne vis-à-vis des pays en développement a débouché, au cours des dernières années, sur un certain nombre d'initiatives destinées d'une part à examiner les effets des politiques communautaires autres que la coopération sur les objectifs du développement, d'autre part à renforcer la coordination entre la Communauté et les Etats membres ainsi qu'avec les autres bailleurs de fonds, afin d'améliorer l'efficacité d'ensemble de la coopération.
Même si la situation actuelle est souvent jugée peu satisfaisante, la cohérence - au sens strict, c'est-à-dire la prise en compte des effets externes des autres politiques -, ne peut faire l'objet d'un engagement international de la Communauté. La cohérence demeure en effet une question d'appréciation politique, face à des objectifs parfois conflictuels.
Le déficit de coordination par contre pourrait être réduit, non seulement en poursuivant activement les efforts de coordination engagés par l'UE au niveau des orientations de politiques, au niveau opérationnel et dans les enceintes internationales, mais aussi en prenant, à l'occasion du renouvellement de l'accord UE-ACP, des engagements spécifiques nouveaux. Deux options peuvent être envisagées à cet égard:
Une coordination européenne renforcée est susceptible de faire progresser les efforts de coordination entrepris au niveau de l'ensemble des donateurs, ainsi qu'au sein du système multilatéral dans le cadre du rapprochement inter-institutionnel convenu lors du récent Sommet du G7, accordant une attention particulière à l'Afrique.
Des orientations nouvelles ont été adoptées par l'Union au cours des années récentes, visant notamment à intégrer de nouveaux thèmes ou à redéfinir les objectifs poursuivis dans différents secteurs ou domaines de la coopération. Ces orientations conserveront, en toute hypothèse, leur pertinence à l'échéance de l'an 2000, même si l'expérience acquise d'ici là aura permis d'adapter ou de développer certains aspects.
Mais au-delà de cet "acquis", l'UE et ses partenaires ACP pourraient se fixer de nouvelles priorités, tenant compte des objectifs généraux assignés par le Traité à la politique communautaire de coopération au développement, des succès et échecs du passé, et des contraintes et des potentialités des pays ACP pour leur développement futur. La politique de coopération UE-ACP pourrait ainsi être restructurée autour de trois axes: la dimension économique, sociale et environnementale; la dimension institutionnelle; le commerce et l'investissement.
La distinction entre ces trois domaines de l'appui communautaire ne doit certes pas conduire à une approche cloisonnée; au contraire, ces différents volets doivent se renforcer mutuellement. Ainsi l'amélioration nécessaire de la compétitivité des économies ACP passe à la fois par des mesures de politiques externes et par des mesures de politiques internes. De même, l'accroissement de l'emploi et le progrès social sont intimement liés au développement du secteur privé autant qu'à l'amélioration du fonctionnement de l'Etat.
Pour autant l'Union ne peut - et ne doit - pas tout faire: la différenciation croissante entre les pays de la zone ACP doit au contraire l'inciter à adopter une coopération modulable et à intervenir dans des domaines qui pourraient être différents d'un pays à l'autre.
Une stratégie d'appui centrée sur l'amélioration de la compétitivité des économies ACP et sur le développement du secteur privé et du commerce pourrait comporter un ensemble d'actions destinées à assurer la continuité et accroître la crédibilité des réformes entreprises par ces pays. La première de ces actions doit sans aucun doute porter sur l'appui à la mise en place d'un cadre macro-économique stable, non inflationniste et générateur de croissance.
Ensuite, parmi les différentes options possibles, les domaines suivants peuvent faire l'objet d'une discussion approfondie:
Pour l'UE, il existe de fortes motivations pour centrer les efforts de coopération avec les ACP sur l'objectif de lutte contre la pauvreté. Cet objectif constitue certes déjà un axe important de la politique de coopération actuelle. Néanmoins, pour l'avenir, l'Union et ses partenaires ACP devront s'interroger sur la manière d'accroître l'impact de la coopération communautaire sur la réduction de la pauvreté.
Le principe d'une approche multiple impliquant un vaste éventail d'interventions devra être maintenu. Mais une orientation plus stratégique pourrait être envisagée par chacun des partenaires dans deux directions.
Tout d'abord, l'UE pourrait appuyer un ensemble de réformes et d'initiatives destinées à favoriser une croissance équitable et créatrice d'emplois, à améliorer l'accès pour tous aux ressources productives notamment à travers l'éducation et la formation professionnelle.
Ensuite l'UE pourrait adopter une approche sectorielle plus globale, s'appuyant sur un dialogue approfondi sur les politiques ayant des effets sociaux importants, et sur une aide accordant une attention particulière au financement des dépenses courantes dans les secteurs sociaux.
L'effort consenti en faveur des objectifs du développement social pourrait en outre figurer parmi les critères à prendre en compte pour l'octroi de l'aide communautaire, dans l'hypothèse d'une plus grande sélectivité liée à l'appréciation de la "bonne gestion."
Une stratégie clairement définie devrait permettre de mieux traduire les principes du développement durable dans la réalité de la coopération. Outre la poursuite des efforts actuels en termes d'études d'impact et d'actions positives spécifiques, une nouvelle politique dans ce domaine devrait s'articuler autour de quelques priorités: le lien entre la pauvreté et la dégradation de l'environnement, l'"internalisation" des coûts environnementaux, le développement des capacités et une approche participative.
L'UE peut jouer un rôle constructif en incitant, dans le cadre du dialogue sur les politiques, et en aidant les gouvernements des pays ACP à développer leurs capacités d'analyse et de gestion des problèmes d'environnement.
Certains thèmes tels que la quantité et la qualité des ressources en eaux, la dégradation des sols liée aux pressions démographiques, la destruction des forêts, les problèmes d'environnement urbain, méritent une attention particulière.
L'importance des dysfonctionnements de l'Etat et l'acuité des problèmes de gouvernance dans de nombreux pays ACP, la nécessité de réhabiliter ou de renforcer l'Etat de droit pour assurer les conditions du développement et d'une réduction des inégalités et de la pauvreté, devraient inciter les partenaires à développer le volet institutionnel de leur coopération.
Mais l'UE doit aussi s'interroger sur la portée d'une telle action. A cet égard, le renforcement de la relation politique entre l'UE et les pays ACP apparait comme le complément indispensable d'une action de coopération visant à appuyer le développement des capacités institutionnelles et administratives dans un pays. Il s'agit en effet d'un processus fondamentalement politique, dans la mesure où toute réforme dans ce domaine affecte les structures de pouvoir et rencontre inévitablement de fortes résistances.
L'UE est-elle prête à soutenir de façon plus stratégique le processus de transition politique et social nécessaire?
A côté de cette dimension politique, l'appui au développement institutionnel a aussi une composante plus "technique". De ce point de vue, l'Union est relativement bien placée pour développer son action dans ce domaine, notamment parce qu'elle n'a pas de modèle unique à faire valoir, compte tenu de la diversité des systèmes d'organisation sociale et politique des Etats membres, parce que l'expérience de la construction communautaire lui a permis de développer un savoir-faire particulier, et enfin parce que le partenariat constitue un cadre propice à ce type de coopération.
L'action de l'UE pourrait se concentrer sur les thèmes liés à ses principaux domaines de coopération, et en fonction de la valeur ajoutée qu'elle est susceptible d'apporter par rapport à d'autres bailleurs de fonds. Ces thèmes sont notamment la promotion du respect des droits de l'homme, l'appui aux organisations régionales, l'amélioration de la capacité d'analyse et de conception des politiques économiques et sociales et de préparation des réformes, la gestion budgétaire, l'amélioration des systèmes juridiques, les règles de concurrence, la protection des investisseurs, l'éducation et la formation, la protection de l'environnement, la politique des consommateurs, le développement des institutions émanant de la société civile, etc.
L'Union pourrait en outre considérer le développement des capacités locales comme l'un des critères présidant au choix des modalités de mise en oeuvre de sa coopération financière et technique.
Dans un environnement économique et institutionnel interne généralement peu favorable au développement d'un secteur privé compétitif, à une progression de l'investissement et à une diversification de la production, la plupart des pays ACP n'ont pas été en mesure d'exploiter l'ensemble des possibilités qu'offraient les préférences spéciales accordées dans le cadre de la convention de Lomé. Les exportations des pays ACP vers l'UE n'ont pas échappé à la faiblesse générale des performances commerciales de ces pays, et leur part du marché communautaire a sensiblement reculé, passant de 6.7% en 1976 à 2.8% en 1994. Bien que la situation varie sensiblement d'un pays ou d'une région à l'autre, le marché européen représente encore en moyenne plus de 40% des débouchés pour les ACP.
Pour l'avenir, différentes options pourront être envisagées pour définir un (ou des) nouveau(x) régime(s) commerciaux. Elles devront être appréciées en fonction de leurs implications pour les relations UE-ACP, mais aussi de leur capacité à faciliter la diversification des relations économiques extérieures des ACP et à écarter les risques d'une marginalisation croissante.
Ces différentes options ne sont pas exclusives. Elles pourraient aussi être combinées, de façon à permettre d'adapter le régime commercial en fonction du niveau de développement des différents pays concernés, et de la volonté d'approfondir les relations.
Avant de faire un choix en faveur de l'une ou l'autre de ces options, une analyse approfondie de leurs effets potentiels, pour l'UE et pour les ACP, devra être effectuée.
Des propositions ont déjà été examinées dans ce domaine depuis la quatrième convention de Lomé. Des accords internationaux sont en voie d'être négociés, et la Commission s'efforce de faire progresser les discussions dans le cadre de l'OMC. Des négociations sont également en cours au sein de l'OCDE en vue d'un Accord Multilatéral sur l'Investissement.
Dans l'intervalle, une coopération à un niveau sous-régional ou par groupes de pays rationaliserait déjà sensiblement les négociations, qui ne se font aujourd'hui que sur un plan bilatéral (d'Etat à Etat). Une telle initiative constituerait un stimulant significatif pour l'investissement privé.
L'évolution vers un partenariat plus "responsable", l'exigence accrue d'efficacité, et la prise en compte des niveaux de développement sensiblement différents auxquels sont arrivés certains pays ACP, imposent de revoir fondamentalement les modalités de mise en oeuvre de l'aide communautaire aux ACP.
La convention de Lomé dispose aujourd'hui d'un large éventail d'instruments répondant à des objectifs spécifiques et soumis à des procédures de gestion différentes, parfois complexes. Leur utilisation simultanée dans un même pays ne favorise pas la transparence de la politique menée par l'UE. La question se pose sans doute de savoir si l'UE ne devrait pas s'orienter vers la fixation d'enveloppes financières globales, en distinguant éventuellement entre les opérations répondant à des situations de crise et les actions de long terme, ainsi qu'entre les actions d'appui au secteur public et au secteur privé.
Le caractère automatique de l'allocation des ressources d'aide programmable a déjà été sensiblement réduit depuis la révision de Lomé IV à mi-parcours, et un critère qualitatif nouveau a été introduit, permettant d'adapter les montants d'aide alloués par pays en fonction des efforts consentis par un gouvernement dans ses politiques sectorielles et dans sa politique macro-économique. Cette évolution traduit l'exigence accrue d'efficacité de la part de l'UE. Elle correspond aussi à une conception nouvelle du partenariat fondée sur des engagements réciproques et selon laquelle l'aide extérieure est destinée à soutenir des efforts de réforme interne. L'UE devrait donc être tentée de poursuivre dans cette voie. En même temps, les avantages de la programmation en termes de prévisibilité des flux de financement extérieurs pour les ACP, et parce qu'elle suppose l'existence d'un cadre stratégique minimum, devraient l'inciter à maintenir un système de programmmation pluri-annuelle. L'UE devra décider dans quelle mesure elle souhaite compléter le critère des besoins, essentiellement fondé sur des indicateurs de développement, par des critères de "performance" ou de "bonne gestion", et donner plus de flexibilité à sa politique en adoptant par exemple une programmation glissante.
L'évaluation des instruments communautaires a permis de dégager un certain nombre de conclusions opérationnelles. Elle a notamment souligné l'intérêt de renforcer l'approche sectorielle et l'appui aux réformes, déjà largement mis en oeuvre sous Lomé IV, et de mettre l'accent sur l'amélioration du cadre institutionnel et de la capacité locale de conception des politiques économiques et sociales, intégrées dans une stratégie de long terme. Dans cette optique, l'UE doit-elle définitivement abandonner l'approche-projets, et s'efforcer de créer les conditions pour accorder son appui sous la forme d'une aide directe aux budgets des Etats concernés et d'un appui aux politiques sectorielles?
Une telle évolution devrait aussi s'accompagner d'une réforme de la conditionnalité, en concertation avec l'ensemble des bailleurs de fonds. D'une part, il s'avère nécessaire de trouver un consensus sur un ensemble, limité, de critères significatifs, plutôt que de poursuivre dans la voie des années récentes, qui ont vu se multiplier des conditionnalités souvent très spécifiques. D'autre part, pour être efficace et avoir un réel effet incitatif sur les politiques nationales, la conditionnalité doit être à la fois réaliste (tenant compte des facteurs politiques et institutionnels autant qu'économiques et sociaux), globale (fondée sur une appréciation de l'ensemble des politiques macro-économique et sectorielles menée par un gouvernement) et rigoureuse. Les services de la Commission ont fait des propositions en ce sens aux autres bailleurs de fonds dans le cadre du Programme Spécial pour l'Afrique (SPA), en vue d'adopter une nouvelle approche qui permette de mieux concilier les objectifs de développement à long terme et les impératifs du court terme, et qui favorise l'appropriation des réformes par les pays bénéficiaires.
Le régime de la co-gestion a montré ses limites: il pèse sur l'efficacité du système et il ne favorise pas l'appropriation des réformes et des programmes de développement par les bénéficiaires. Ce régime doit donc être remis en cause. Quelles sont les alternatives, pour assurer à la fois une fiabilité suffisante dans la gestion des ressources, et encourager la responsabilité des bénéficiaires, elle-même condition d'une aide plus efficace? Une approche différenciée et évolutive pourrait être envisagée, permettant de définir le mode de gestion le plus approprié au cas par cas, en fonction de critères tels que la qualité du dialogue sur les politiques, les progrès enregistrés dans leur mise en oeuvre, le caractère additionnel des ressources communautaires par rapport à l'effort national, ou l'existence de mécanismes de coordination des aides extérieures par le pays bénéficiaire.
Enfin, comme elle l'a fait de manière constante, la Commission recommande la budgétisation du fonds européen de développement (FED). La budgétisation donnerait un véritable statut communautaire à la partie de l'aide gérée par la Commission, facilitant ainsi les synergies positives entre les différents domaines de l'action européenne. Parallèlement, les opérations de prêt de la BEI aux pays ACP pourraient être soumises aux mêmes modalités que celles qui s'appliquent à ses opérations dans d'autres pays tiers, en particulier en ce qui concerne l'approvisionnement du Fonds de Garantie pour les opérations externes.
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