Ces mesures s'inscrivent dans la réorganisation du dispositif d'aide, engagée depuis les élections présidentielles de 1995. Cette réorganisation vise à faire de l'aide française une composante prioritaire de la politique extérieure (d'où la nouvelle tutelle du Ministère des Affaires Etrangères sur celui de la Coopération), à harmoniser, clarifier et rationaliser les interventions, en renforçant les synergies et l'efficacité du dispositif. S'il est trop tôt pour en évaluer l'impact et l'effet unificateur, cette réforme, qui semble hésiter dans les méandres institutionnels, n'apparaît finalisée ni dans sa mise en oeuvre, ni dans ses orientations. Une illustration en est l'élargissement à mi-parcours du « champ » du Ministère de la Coopération: seul le Ministre a actuellement compétence sur les pays ACP, à l'exclusion des services du Ministère; qui plus est, le Fonds d'Aide et de Coopération (FAC), principal instrument du Ministère pour le financement des investissements, n'est pas habilité pour l'instant à intervenir dans les pays ACP situés en dehors du champ traditionnel.

1.3 - Les principales orientations de l'aide française

« Notre coopération en matière de lutte contre la pauvreté, précise ce rapport, est fondée sur une approche privilégiant l'aide aux pays les plus pauvres, plus précisément aux PMA africains. Elle soutient principalement les actions contribuant à accroître la capacité des plus démunis à promouvoir leur propre développement (éducation, santé, accès au crédit et aux terres...). L'accent est également mis sur les actions en faveur de la démocratisation politique mais aussi économique (développement participatif, décentralisation, participation des femmes au développement).

« En tout état de cause, l'ensemble des projets engagés et soutenus par l'aide publique au développement française concourent, d'une manière ou d'une autre, à la réduction de la pauvreté ».

Mais au-delà de ces aspects généraux, la lutte contre la pauvreté ne s'affirme concrètement qu'à travers quelques programmes épars, allant de la coopération de proximité à la mise en place de nouveaux instruments financiers (voir chapitres 4 et 5). Ces programmes ne constituent en eux-mêmes ni une approche globale, ni une stratégie. L'examen des mécanismes et procédures d'attribution de l'aide révèle au contraire qu'aucune institution gérant l'aide française - Ministères de la Coopération, de l'Economie, des Affaires Etrangères, Caisse Française de Développement - n'a fait de la lutte contre la pauvreté un objectif à part entière et que "les pauvres" eux-mêmes, en tant que groupe social et concept économique, ne sont pas identifiés. Seules sont connues des formes de pauvreté, appelant des actions ciblées.

La priorité déclarée en matière de pauvreté, que ne confirment pas réellement les statistiques disponibles, procède donc plus d'un effet d'affichage que d'une orientation nouvelle et clairement définie dans ses objectifs, ses méthodes et ses moyens d'action. Ni concept défini, ni objet d'une stratégie organisée, ni critère d'attribution ou même de mesure de l'aide, la pauvreté, en tant que problématique spécifique, reste largement méconnue des institutions françaises. Elle n'apparaît donc pas comme un élément structurant de leur politique d'aide, laquelle s'organise davantage autour d'orientations macro-économiques ou sectorielles, que mettent en oeuvre des programmes décentralisés. Plus spécifiquement:

C'est donc sur la base d'estimations - contestées par l'administration française - que le PNUD a chiffré à 25,1% pour la France, dans son « Rapport sur le développement humain, 1991 », la part de l'aide destinée aux besoins prioritaires du développement humain (éducation primaire, santé de base...), taux le plus faible - après l'Italie (22,4%) - des pays industrialisés, où la moyenne serait de 36,6%. En termes de pourcentage du PNB, l'aide française affectée à ces besoins prioritaires dépasserait toutefois assez largement la moyenne de ces pays (environ 0,05% contre une moyenne inférieure à 0,03%).

2. La gestion des actions contre la pauvreté à travers les programmes par pays

En premier lieu, la programmation est marquée par une certaine dispersion des interventions, liée à l'éclatement institutionnel du système français d'aide au développement: la programmation se fait séparément pour chaque administration responsable, à l'intérieur d'une enveloppe votée au Parlement. Une budgétisation sur plusieurs années existe pour l'aide à l'investissement (FAC, protocoles du Trésor), mais la coopération technique est soumise à la règle de l'annuité.

Pour les pays « du champ », l'instrument de cohérence des programmes d'aide est constitué par les politiques sectorielles de l'administration centrale (politique de l'eau, de la forêt, de développement local, de lutte contre la désertification...). Celles-ci ne s'organisent pas autour du thème de la pauvreté mais d'orientations techniques évolutives (en matière d'environnement, de réforme institutionnelle, d'efficacité économique et sociale...) appliquées à un domaine d'action précis. Ces politiques sectorielles fixent ainsi les principes et recommandations qui se dégagent de l'expérience acquise à un moment donné et que doivent respecter les missions locales en matière de programmation et de propositions. Elles constituent un élément nouveau des orientations de l'aide, qui étaient auparavant fondées sur la nature des projets, puis des programmes. Les commissions mixtes bilatérales, où sont définies d'un commun accord les orientations de l'aide française dans un pays donné, sont devenues moins fréquentes (tri ou quadriennales et non plus annuelles) et portent désormais sur ces stratégies sectorielles, qui servent à l'élaboration - par les représentations locales de la Caisse Française de Développement et du Ministère de la Coopération - des orientations à moyen terme (OMT), cadre de cohérence commun aux programmes de ces institutions.

Au Ministère de la Coopération, un département spécifique prépare la « programmation Etat » (représentant 55% du FAC 1990), qui fixe les enveloppes des missions sur le terrain. A l'intérieur de ces enveloppes, les missions établissent, en concertation itérative avec l'administration centrale sur les aspects budgétaires, mais de manière largement décentralisée quant à l'initiative et à l'instruction des projets, leurs programmes annuels en fonction des OMT retenues. Les programmes inter-Etats et d'intérêt général (représentant respectivement 12% et 23% du FAC 1990) sont instruits par l'administration centrale elle-même.

Pour les pays « hors champ », la programmation se fait sur proposition du Ministère de l'Economie pour les actions d'investissement (protocoles du Trésor) et sous forme d'une enveloppe globale pour la coopération technique.

Au Ministère de l'Economie, ce sont les postes d'Expansion Economique de la DREE (Direction des Relations Economiques Extérieures) qui instruisent et suivent sur le terrain les projets financés sur protocoles du Trésor. Leur enveloppe globale est votée au Parlement. Sa répartition entre les pays évolue peu d'une année sur l'autre. En 1995, l'Asie totalisait la moitié des financements, l'Amérique latine et l'Afrique 3 à 4 % seulement. En réalité, la gestion des projets entre le Trésor et la DREE conduit à de fortes pesanteurs institutionnelles, qui s'ajoutent à des considérations d'ordre économique, social, financier ou diplomatique pour déterminer la répartition géographique et sectorielle des fonds. Celle-ci ne s'inscrit donc dans aucune stratégie définie de lutte contre la pauvreté. Egalement gérée par le Trésor, l'aide alimentaire française, de la compétence du Ministre de l'Economie, n'apparaît neutre ni économiquement ni politiquement: d'une part, cette aide est souvent utilisée comme levier d'une présence diplomatique ou commerciale dans les pays qui connaissent un déficit alimentaire; d'autre part, elle est marquée par quelques régimes de faveur ou d'exclusion. L'aide alimentaire française, destinée à fournir les marchés locaux, n'a donc pas pour objet unique de répondre aux besoins des pauvres, mais s'inscrit plutôt dans des relations d'Etats.

De la même manière, en aval des projets, chacune des institutions d'aide possède sa propre structure d'évaluation. Au Ministère de la Coopération, une « mission chargée des études, des évaluations et de la prospective (MEEP) » organise trois types différents d'évaluations annuelles: sectorielles, géographiques ou de politiques des moyens. Celles-ci ne se limitent pas à un contrôle technique et financier, mais recherchent les effets en termes de développement des actions auditées. Ces évaluations ne comprennent pas de composante systématique sur la pauvreté, alors qu'il existe, par ailleurs, des cadres sur des thèmes tels que l'environnement ou le rôle des femmes au sein des projets.

Au Ministère des Affaires Etrangères, un « Comité d'évaluation » existe au sein de la DGRCST. A la Caisse Française de Développement un « service Evaluations rétrospectives » audite des projets et programmes opérationnels. Au Ministère de l'Economie, la « cellule évaluation » du Trésor confie à des experts externes des audits par secteurs, par types d'aide, par pays bénéficiaires et par projets. Cette cellule anime également un groupe de travail comprenant les services d'évaluation du Ministère de la Coopération, du Ministère des Affaires Etrangères et de la Caisse Française de Développement, permettant un échange et une coordination des travaux. Mais aucune de ces structures n'a vocation à conduire des analyses d'impact en termes de pauvreté.

3. La lutte contre la pauvreté à travers l'aide financière

Les concours à l'ajustement structurel, outre les cofinancements de programmes multilatéraux, alimentent certains programmes bilatéraux d'ajustement, préparés de manière tripartite par le Ministère de l'Economie, le Ministère de la Coopération et la Caisse Française de Développement, et exécutés dans le cadre d'une convention avec le pays receveur. Jusqu'en septembre 1993, ces concours (généralement affectés à des dépenses budgétaires ou des programmes d'appui) débouchaient rarement sur des conditionnalités autres que techniques. Depuis, ils ne peuvent concerner que les pays signataires d'un accord avec les institutions de Bretton-Woods, ce qui en accroît la conditionnalité macro-économique, mais non point la dimension sociale. En dehors des revues de dépenses publiques, ils ne font pas l'objet d'une évaluation régulière quant à leurs résultats. Leur impact sur la pauvreté n'est donc pas appréhendé.

4. La réduction de la pauvreté à travers l'aide projet

4.1 - L'aide aux initiatives productives de base (AIPB)

Pourtant très en vogue ces dernières années, la difficulté et le coût du suivi par les agences de la Caisse Française de Développement d'une multitude de projets et les faibles taux de remboursement (65%) ont conduit, dans un premier temps, la Caisse française à rechercher des structures d'appui pour le suivi des opérations, trop coûteux en temps pour ses agences locales, puis à remettre en cause la poursuite de ce programme.

4.2 - Les systèmes financiers décentralisés

4.3 - Le Fonds Social de Développement

« Destiné à atténuer les effets négatifs immédiats de la dévaluation - hausse des produits importés, du coût de l'énergie et des transports, baisse du pouvoir d'achat des ménages, le FSD s'adresse en priorité aux populations les plus vulnérables.

« Dès les six premiers mois, l'impact de cette opération conjoncturelle a été considérable. Elle a permis de conduire de nouvelles opérations de coopération fournissant des revenus immédiats aux populations les plus touchées par la dévaluation, notamment dans les quartiers urbains. Le dispositif même du FSD, qui relève à la fois du Fonds d'aide et de coopération et de la Caisse française de développement, a innové en créant un comité de gestion qui associe aux bailleurs (missions et agences) les représentants de l'Etat bénéficiaire. Ce fonds d'urgence, d'utilisation immédiate, est attribué sous forme de don à des associations, des collectivités locales, ou des partenaires économiques non étatiques qui proposent des projets ne dépassant pas deux millions de francs.

« En 1994, les opérateurs sont intervenus dans deux secteurs dominants: l'aménagement urbain et les besoins de base en formation et santé. Fortement encouragée, l'ouverture de chantiers d'intérêt public à haute intensité de main-d'oeuvre a permis la création de revenus temporaires notamment chez les chômeurs urbains. Les autres groupes soutenus par le FSD ont été les populations défavorisées, les jeunes, les femmes seules, les migrants, les malades, les orphelins du Sida, et les habitants des quartiers les plus pauvres dans les villes. Mais cette coopération de proximité s'est aussi adressée aux associations de parents d'élèves et aux groupes à potentiel économique: artisans, micro-entreprises, groupements de femmes »

Montant et répartition géographique du FSD en 1994 (première et deuxième tranche), en millions de francs.

* La répartition entre moyens du FAC et de la CFD procède de leurs vocations propres : en particulier, la CFD ne peut faire de dons aux PRI. La répartition privilégie les pays à forte population urbaine, dont la consommation est plus dépendante des importations.

Répartition des attributions du FSD par secteurs en 1994

Sources : Ministère de la Coopération

« Laboratoire » d'une nouvelle coopération de proximité bénéficiant aux populations à travers des réalisations concrètes et rapides qui associent la société civile et les collectivités sur le terrain, le FSD a été reconduit en 1995 et pérénisé depuis sous la forme d'un « Fonds Social de Développement », auquel les missions locales ont instruction de consacrer 15% du montant des programmes pays, ce seuil pouvant être dépassé avec l'accord de l'administration centrale. Ceci témoigne d'une prise de conscience que l'aide doit évoluer vers des projets participatifs, porteurs d'effets d'entraînement et répondant directement aux besoins des plus pauvres, souci que les crédits déconcentrés d'intervention (CDI), mis à la disposition des missions locales dans les années 1970 pour financer de manière déconcentrée des opérations de moins de un million de francs jusqu'à hauteur de 10% des programmes pays, ne semblent pas avoir pleinement intégré.

5. Autres canaux de la lutte contre la pauvreté

5.1 - Le développement local

« Les stratégies de développement rural, qui, jusque-là, privilégiaient l'approche "gestion de terroirs", centrée sur la mise en valeur du patrimoine naturel (agriculture, élevage, exploitation des forêts), ont évolué, ces dernières années, vers une approche plus globale en faveur d'un "développement local". Celui-ci s'efforce d'associer les communautés rurales à l'ensemble du développement de leur région.

« Pour répondre à cette nouvelle orientation, le ministère de la Coopération soutient la structuration de la société rurale en Afrique en appuyant, notamment, la maîtrise d'ouvrage de projets villageois (aménagements fonciers, équipements sociaux...). Il contribue également à la mise en place de systèmes de financement décentralisés, qui permettent une gestion et des prises de décision au niveau local ».

Le développement local recherche donc la participation des populations concernées à la conception et la mise en oeuvre des projets qui engagent leur avenir. Cette forme participative de coopération pourrait s'appuyer utilement sur des collectivités responsables aux représentants élus - à la fois opérateurs locaux et interfaces entre les bailleurs et les populations - dans le cadre d'une décentralisation administrative des institutions africaines.

5.2 - La décentralisation

Devenue un thème institutionnel majeur de la réflexion française sur le développement en Afrique, la décentralisation est actuellement perçue par le ministère de la Coopération comme une réponse à la nécessité de redéfinir le rôle de l'Etat, d'asseoir la démocratie sur des fondements concrets et d'accroître la participation des citoyens au processus de développement. Après y avoir consacré des moyens humains et une enveloppe de l'ordre de six millions de francs en 1994, le ministère résume ainsi les enjeux du développement municipal, dans son rapport d'activité précité:

« La décentralisation devrait alors permettre de dynamiser le développement économique local. Malgré la situation actuelle de crise, qui marque l'échec d'un modèle économique qui donnait un rôle moteur à l'Etat, les municipalités africaines sont devenues l'un des principaux opérateurs du développement local.

« Par les marchés qu'elles lancent, les impôts et les taxes qu'elles prélèvent, leur capacité à mobiliser les acteurs locaux, leur capacité d'emprunt, elles pourraient influencer de façon positive le devenir économique de la région. Pour autant, il ne s'agit pas d'imposer un modèle "par le haut", de transférer au niveau local les pratiques de gestion opérées au niveau de l'Etat, ni d'épouser les schémas occidentaux.

« L'appui au processus de décentralisation privilégie une vision "à la base" qui pose la question des besoins locaux (quels services aux populations, quels moyens humains et financiers pour les organiser?) et de l'appropriation des collectivités locales par les sociétés africaines ».

Pour promouvoir une véritable « culture communale » en Afrique au travers d'actions de formation, d'échanges d'expérience et de travail en réseau des acteurs africains, le ministère de la Coopération souhaite s'appuyer sur la coopération décentralisée, celle-ci s'entendant de l'aide directe apportée par les collectivités territoriales françaises à leurs partenaires des pays en développement.

5.3 - La coopération décentralisée

Le Ministère de la Coopération et le Ministère des Affaires Etrangères appuient financièrement ces différents projets jusqu'à hauteur de 50%, pour des montants ayant atteint respectivement 28 et 25 millions de francs en 1995. La Coopération française soutient également l'action des collectivités territoriales françaises en Afrique à travers des contrats de plan, des conventions cadre et le dialogue d'Etat à Etat.

5.4 - L'appui aux ONG

Source: Ministère de la Coopération

6. Conclusion

Une première raison est d'ordre « philosophique » ou sémantique. En effet, la conception française rapproche bien souvent « pauvreté » et « indigence ». Les pauvres deviennent ainsi ceux qu'il faut aider par devoir de solidarité, abstraction faite des particularités circonstancielles qui expliquent la situation de précarité et des possibilités d'évolution individuelles qui permettraient d'en sortir durablement. Dans cette conception, qui repose aujourd'hui plus sur une notion "d'évidence" admise, que sur une réflexion approfondie et vérifiée, la pauvreté n'est pas perçue comme un phénomène à part, obéissant à des lois spécifiques, évolutif et sur lequel on peut agir directement, mais plutôt comme un état, relativement durable, qui s'origine dans « le sous-développement » en général et procède de causes multiformes. Il n'y a donc pas lieu, dans cette approche, d'élaborer une stratégie propre (à l'instar de la stratégie pour la survie de l'enfant, mise en place, dans un autre domaine, par James P. GRANT à l'UNICEF et fondée sur quatre programmes prioritaires) pour juguler des mécanismes de pauvreté clairement identifiés. Une telle stratégie apparaîtrait, sinon utopique, du moins peu opérationnelle en termes d'efficacité économique et sociale et peu rationnelle d'un point de vue stratégique parce qu'elle agirait de manière palliative, c'est-à-dire sur les symptômes de la pauvreté et non sur ses causes, multiformes et identifiées au sous-développement. L'approche française débouche donc sur une réponse sectorielle limitée - agir sur quelques formes de précarité bien connues par des programmes ciblés ayant fait leurs preuves - et privilégie l'action transversale en faveur du développement, jugé seul capable de relever le défi de la pauvreté, à l'exclusion de toute stratégie organisée. C'est ainsi qu'il faut comprendre la position française exprimée dans le memorandum présenté au CAD pour l'exercice 1992:

«  En tout état de cause, l'ensemble des projets engagés et soutenus par l'aide publique au développement française concourent, d'une manière ou d'une autre, à la réduction de la pauvreté ».

Dès lors, l'idée, développée notamment par la Banque mondiale, selon laquelle la mise en valeur de la capacité productive des pauvres permettrait de relever le double défi de la lutte contre la pauvreté et de la croissance apparaît largement absente des réflexions françaises.

La seconde raison est liée à l'histoire: l'aide française reste largement dominée par les relations d'Etat à Etat, auxquelles sont réservés plus des trois quarts de l'aide publique bilatérale.

En premier lieu, ces liens spéciaux rendent largement caduque la question de la répartition géographique de l'aide en fonction d'un critère de pauvreté: la priorité africaine permet ipso facto d'en affecter une grande partie aux PMA.

En deuxième lieu, ils ont fait de l'aide française l'héritière d'une « coopération de substitution » - née des Indépendances et marquée par une assistance technique forte et des interventions éparses là où la capacité nationale faisait défaut - qui n'a pas achevé sa mutation vers la « coopération de partenariat », fondée sur l'autonomie et la responsabilité des pays receveurs et privilégiant le renforcement des capacités nationales.

Le manque de priorités claires, de stratégie en général, de coordination avec les autres donateurs sur le terrain en vue d'une définition et d'une gestion communes des politiques et des programmes décentralisés, la dispersion des interventions et une coopération où la dimension culturelle est forte et les relations bilatérales sont privilégiées apparaissent ainsi comme le résultat de l'histoire et de ces liens particuliers d'Etat à Etat. Or, la lutte contre la pauvreté va au-delà des logiques d'Etats. Centrée sur l'individu, elle appelle certes le concours actif des pouvoirs publics, mais aussi une stratégie coordonnée des acteurs du développement, une démarche participative de la société civile, impliquant des opérateurs locaux, générant des effets structurants et demandant du temps. La prise de conscience française en faveur de la « coopération de proximité » témoigne bien d'une évolution de pensée et d'action vers cette approche participative. Mais cette évolution demeure lente et encore limitée, la lutte contre la pauvreté ne mobilisant, en France, selon les organisations internationales, qu'une faible part de l'aide totale - et de la réflexion.

Un dernier motif du manque de mobilisation autour du thème de la pauvreté est d'ordre statistique, l'orientation géographique de l'aide française renforçant la difficulté de la définition et la mesure de la pauvreté pour les institutions qui gèrent cette aide. En effet, l'élaboration d'une stratégie et d'un suivi de la pauvreté impliquerait l'identification de groupes-cible, la construction d'indicateurs sociaux, de revenus, de redistribution. Il faudrait disposer d'une information statistique fiable, pertinente et suivie sur la pauvreté dans ses différents aspects. Or, outre de l'isolement fréquent des populations vulnérables, les pays ACP, bénéficiaires de la majeure partie de l'aide française, souffrent d'importants retards dans leurs systèmes d'information. La Coopération danoise (dans un rapport de mars 1995, préparé par le Centre de Recherche en Développement et portant sur l'ajustement structurel) estime ainsi qu'en Afrique la distribution des revenus n'est renseignée avec certitude et régularité que pour 6% de la population (contre 55% en Amérique latine et 95% en Asie), ce qui paraît exclure pour le moment toute analyse et tout suivi pertinents de la pauvreté et de ses mécanismes, sauf à utiliser et relancer les travaux conduits à cette fin dans le cadre de la Dimension Sociale de l'Ajustement (DSA). Or, ce programme conjoint du PNUD et de la Banque mondiale, dans lequel la France ne s'est jamais sérieusement impliquée ces dernières années, ne semble pas avoir débouché, à ce jour, sur des résultats concluants. Dans ces conditions, le renforcement effectif du système d'information en matière de pauvreté apparaît comme un objectif préalable à la mise en oeuvre de stratégies efficaces et suivies de lutte contre la pauvreté en Afrique et, partant, à une évolution de la position de l'administration française sur ce thème majeur du développement. Pour les pays de l'UEMOA (Union Economique et Monétaire Ouest Africaine), il est à espérer que l'institution du système de surveillance multilatérale des politiques macro-économiques prévu au traité de l'Union, laquelle portera notamment sur la répartition des revenus, permettra, à terme, la réalisation de cet objectif.

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Mise à jour: 24 février 1997
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