europees ontwikkelingsbeleid op kruispunt
Qua budget is Ontwikkelingssamenwerking vaak een stuk groter dan Buitenlandse Zaken en zelfs Defensie. Maar als puntje bij paaltje komt moet OS zich, zeker op Europees niveau, meestal conformeren aan het buitenlandbeleid. Dan wordt de hoofddoelstelling van het Europese ontwikkelingsbeleid – armoedebestrijding - ondergeschikt gemaakt. Bijvoorbeeld aan pogingen om de gevaren te bezweren die in de buurlanden van de EU dreigen, in de vorm van burgeroorlogen en terrorisme. Aan de lidstaten de taak om te kiezen tussen een effectieve of een met handen en voeten gebonden Europese ontwikkelingssamenwerking.
Een van de redenen waarom er nogal tegen een Turks EU-lidmaatschap wordt aangehikt is dat Turkije grenst aan een rijtje illustere landen in het Midden-Oosten: Irak, Iran, Syrië en Libanon. En aan een aantal zeer explosieve brandhaarden in de staatkundige lappendeken van de Kaukasus. Met een Turkije dat EU-lid is, zijn dit ook de buurlanden van de Europese Unie geworden. Het zijn niet alleen zeer instabiele landen, de meeste zijn ook erg arm. Het is daarom niet verwonderlijk dat in het debat over de toekomst van de Europese Unie de relatie tussen ontwikkelingssamenwerking en buitenlands beleid een hoofdthema is. De centrale vraag hierbij is of ontwikkelingssamenwerking voornamelijk een op veiligheid en stabiliteit in de buurlanden gericht buitenlands beleid moet ondersteunen. Of wordt er gekozen voor een gelijkwaardiger positie, waarin ontwikkelingssamenwerking zich richt op armoedebestrijding in de landen die dat het meest nodig hebben, of ze nou dichtbij of veraf liggen. En als Europa voor die laatste optie gaat, kan het buitenlands en veiligheidsbeleid (maar ook de politiek ten aanzien van handel en landbouw bijvoorbeeld) dan meer afgestemd worden op de belangen van ontwikkelingslanden?
Deze vragen zullen de komende twee jaar regelmatig terugkomen, bijvoorbeeld in de voortdurende discussie over de aankleding van een gezamenlijk Europees buitenlands, veiligheids- en defensiebeleid. Daarnaast spelen de besluitvorming over de structuur van de nieuwe Commissie - die onlangs is aangetreden - en de verdeling van de financiële middelen een belangrijke rol als het gaat om de vraag hoe het Europese ontwikkelingsbeleid verder gestalte krijgt. Nu al is een groot deel van het Europese ontwikkelingsbudget bestemd voor middeninkomenlanden in de Balkan, rond de Middellandse Zee, de voormalige Sovjetrepublieken en landen in het Midden-Oosten. Gezamenlijk krijgen ze 2 miljard euro. Azië – waar een groot deel van de armen woont – krijgt slechts 575 miljoen euro van de EU.
scenario’s
Het Britse onderzoeksinstituut ODI heeft vier scenario’s opgesteld, om het debat over de interactie tussen het buitenlandse en -veiligheidsbeleid enerzijds en het Europese ontwikkelingsbeleid anderzijds te vergemakkelijken (zie figuur 1). Het model gaat uit van meer of minder ‘coherentie’ (dus samenhang tussen de verschillende soorten buitenlandbeleid) en meer of minder focus op armoedebestrijding. Vanuit het standpunt van de ontwikkelingslanden is het ‘Progressie’ scenario het meest wenselijk. Het buitenlandbeleid van de EU richt zich in aanzienlijke mate op de belangen van de arme landen, of probeert die in ieder geval niet te benadelen. Er wordt bijvoorbeeld actief ingegrepen om conflicten te voorkomen of op te lossen. Er wordt op Europees niveau goed samengewerkt tussen de lidstaten en veel van de hulp wordt door de Europese Commissie gecoördineerd. De EU laat een eigen stem horen in de wereld, ter versterking van de internationale rechtsorde en multilaterale organisaties als de VN.
Aan het andere einde van het spectrum staat het ‘Secessie’ scenario: de EU-lidstaten gaan ieder voor hun eigen belangen, werken nauwelijks samen en al helemaal niet met aandacht voor de belangen van arme landen. Het ontwikkelingsbeleid van de EU en de lidstaten heeft weinig of geen armoedefocus en wordt vooral voor andere (geopolitieke of economische) doelen gebruikt.
Daar tussen in zitten nog twee scenario’s: het ‘Compressie’ scenario, met veel aandacht voor armoedebestrijding maar weinig onderlinge afstemming tussen lidstaten en beleidsterreinen. En het omgekeerde, ‘Regressie’ scenario, waarin wel coherentie op Europees niveau bestaat, maar niet ten bate van armoedebestrijding in de ontwikkelingslanden. Daarin is het buitenlandbeleid – inclusief OS – vooral gericht op vrede en stabiliteit in de landen rondom de Europese Unie.
Doc2.htm (4 Kb)
ontwikkelingsbeleid onder druk
Op dit moment staat ontwikkelingssamenwerking onder druk, zowel nationaal als op Europees niveau. Als het Europese ontwikkelingsbeleid ondergeschikt is aan het buitenlandse en veiligheidsbeleid, wordt de speelruimte maar ook de doelmatigheid van de ontwikkelingssamenwerking veel kleiner. De Europese belangen worden gediend, niet die van de ontwikkelingslanden. Ook al worden de instituties versterkt en de middelen vergroot, deze zullen voornamelijk gericht zijn op strategische belangen van Europa.
Er dreigen meer gevaren voor het Europese ontwikkelingsbeleid. Door veiligheid en ontwikkeling te vermengen, verdwijnt het onderscheid tussen een onpartijdig humanitair beleid en een ‘partijdige’ interventie. Een ander risico zit in de twee petten van de nieuwe EuroCommissaris voor Buitenlandse Zaken: als hij tegelijkertijd vice-voorzitter is van de Europese Commissie zal het Europees ontwikkelingsbeleid sneller ondergeschikt raken aan het buitenlands- en veiligheidsbeleid.
Misschien geldt voor het Europese ontwikkelingsbeleid de wet van de remmende voorsprong. Het dateert al van de oprichting van de EU. In het Verdrag van Rome, uit 1957, was al sprake van samenwerking met de koloniën en andere overzeese gebieden. Toen de koloniën in de jaren zestig onafhankelijk werden bleven ze via het Yaoundé-Verdrag geassocieerd met de Europese gemeenschap. Omdat het om landen ging uit Afrika, de Cariben en de Pacific werden deze landen de ACP-landen genoemd. Het waren voornamelijk voormalige Franstalige koloniën. Toen het Verenigd Koninkrijk in 1973 ook toetrad tot de EU, kwamen ook de Engelstalige koloniën erbij. En in het kielzog van Portugal mochten ook enkele Portugeestalige koloniën aanschuiven. Uit deze tijd dateert de belangrijke Conventie van Lomé, de opvolger van het Yaoundé-Verdrag.
Een grote kwalitatieve stap voorwaarts werd gemaakt met het Verdrag van Maastricht (1993). Dat legde een basis voor een Europees ontwikkelingsbeleid dat complementair was aan het ontwikkelingsbeleid van de afzonderlijke lidstaten. De doelstelling was te komen tot duurzame economische en sociale ontwikkeling, de integratie van ontwikkelingslanden in de wereldeconomie en een offensief tegen armoede. In de daaropvolgende jaren groeide het budget van het Europese ontwikkelingsbeleid gestaag. In 2002 was het budget 6,9 miljard euro.
In 2000 kreeg een nieuw ontwikkelingsbeleid gestalte: voornaamste doel was vanaf nu het uitroeien van armoede, gekoppeld aan de acht Millennium Doelstellingen. De EU werd gezien als een belangrijke speler in het geheel, omdat het juist op Europees niveau mogelijk zou zijn coherentie en synergie te bewerkstelligen tussen hulp, handel, economische ontwikkeling en politieke dialoog. Daarom moest de EU zich richten op zes gebieden waarop de Unie een comparatief voordeel heeft vergeleken met de afzonderlijke lidstaten: (1) de link tussen handel en ontwikkeling, (2) regionale integratie en samenwerking, (3) steun aan macro-economisch beleid en bevordering van de gelijke toegang tot sociale voorzieningen, (4) transport, (5) voedselveiligheid en duurzame plattelandsontwikkeling, en (6) het opbouwen van institutionele capaciteit.
Een beetje vreemde eend in de bijt is het in 1992 opgerichte European Commission’s Humanitarian Office (ECHO), een quasi-autonome instelling die ressorteert onder Ontwikkelingssamenwerking en die zich bezig houdt met noodhulp. Er zijn plannen om ECHO te plaatsen onder het gezag van de nog te creëren functie van minister van Buitenlandse Zaken. ECHO vreest echter dat hierdoor zijn onpartijdigheid in het geding komt. Temeer, omdat er ook plannen bestaan om ook humanitaire hulp te geven via de zogenoemde Sint Petersburg taken. Dit houdt in dat bij grote rampen of gewapende conflicten ook militaire eenheden kunnen worden ingezet om humanitaire hulp te geven. Ook dit zou de onpartijdigheid van ECHO geweld aandoen.
buitenlands beleid
In de beginjaren van de Europese eenwording was nauwelijks sprake van een gemeenschappelijk buitenlands beleid. Vanaf 1973 begon de Commissie deel te nemen aan onderhandelingen over bijvoorbeeld handelsverdragen. Pas met het Verdrag van Maastricht in 1993 werd een begin gemaakt met een Europees 'Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid’ (GBVB). In 1997 werd in het Verdrag van Amsterdam besloten tot het instellen van een speciale vertegenwoordiger voor de GBVB. Deze post werd en wordt nog steeds bemand door de ex-secretaris-generaal van de Navo: de Spanjaard Javier Solana. Tegelijkertijd werd besloten tot de instelling van een gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid. In 2003 publiceerde Solana een strategienota waarvan de belangrijkste elementen door de Raad werden aanvaard. De nota wijst op de noodzaak tot coherentie in het externe optreden van de Unie en voor een gezamenlijke militaire en burgerlijke commandostructuur. Ook worden ontwikkelingssamenwerking en handelspolitiek nadrukkelijk beschouwd als instrumenten om Europa’s rol in de wereld te ondersteunen.
De hervorming van het buitenlands beleid was een van de centrale thema’s tijdens de conferentie in 2001 over de toekomst van Europa. Zeer belangrijk is de wijze waarop de taken en de plaats van het buitenlands- en veiligheidsbeleid en het Europese ontwikkelingsbeleid grondwettelijk worden verankerd. In het voorstel dat er nu ligt is er sprake van een Europese Commissaris van Buitenlandse Zaken die wordt aangewezen door de Europese Raad, maar die tevens lid is van de Europese Commissie. Dit voorstel wordt ook wel het 'twee-petten' voorstel genoemd. Het zou als nadeel hebben dat er minder aandacht is voor ontwikkelingssamenwerking.
workshop
|
Onder leiding van Kenneth King (University of Edinburgh) zullen twee sprekers hun visie geven op de relatie tussen het Europese buitenlandse en veiligheidsbeleid enerzijds en het Europese ontwikkelingsbeleid anderzijds. De eerst is Ben Tonra van het University College in Dublin. Hij beantwoordt de vraag of veiligheid als belangrijkste Europese focus in plaats komt van ontwikkeling bevestigend. Tonra acht de kans groot dat het Europese ontwikkelingsbeleid ondergeschikt raakt aan het veiligheidsbeleid. Maar, zo stelt hij, dit is een positieve ontwikkeling. Zijn argument is dat veiligheid tegenwoordig heel ander wordt bezien dan twintig jaar geleden. In plaats van een preoccupatie met de veiligheid van een land, wordt veiligheid tegenwoordig vooral beschouwd als een individuele, op mensen gerichte veiligheid.
De tweede spreker is Jean-Claude Boidin, werkzaam bij het DG Ontwikkeling van de Europese Commissie. Deze ontwikkelingseconoom uit Mali nam onder meer deel aan de onderhandelingen voor het vierde Lomé Akkoord en is nu verantwoordelijk voor het team dat bij de Commissie over ‘Pan-Afrikaanse thema’s’ gaat, zoals NEPAD en de Afrikaanse Unie, en over de onderhandelingen over Economische Partnerschapsakkoorden (EPA’s). In de workshop buigt Boidin zich over de regionale aanpak van conflicten. Hij stelt dat Europa in haar beleid ten aanzien vredes- en veiligheidsoperaties in Afrika meer ontwikkelingsgericht zou moeten zijn. In veel crisissituaties kunnen zwarte helmen bovendien meer bereiken dan blauwe helmen. Daarnaast zal Afrika, als het echt vrede wil, haar regionale organisaties die vallen onder de Afrikaanse Unie moeten versterken.
|
 |
|
met dank aan de ncdo (nationale commissie voor internationale samenwerking en duurzame ontwikkeling)
