organisatie van de eu gaat op de schop
De komende jaren worden spannend voor de Europese ontwikkelingssamenwerking. De sector staat onder druk, niet in de laatste plaats doordat het Europese externe beleid veel meer aandacht geeft aan veiligheid en de strijd tegen het terrorisme. De kans bestaat dat ontwikkelingssamenwerking onder de nog in het leven te roepen ‘minister’ van Buitenlandse Zaken gaat vallen. Dat zou ten koste kunnen gaan van de hoofddoelstelling: armoedebestrijding.
De komende twee jaar zijn van groot belang voor de toekomst van de Europese ontwikkelingssamenwerking. Het is een nieuwe fase in het continue ‘verbouwingsproces’ van de Europese Unie, die grote organisatorische veranderingen met zich meebrengt: de verschillende instituties van de Europese Unie worden opnieuw gerangschikt en ingedeeld. Met een recordaantal van 25 commissarissen gaat een nieuwe Commissie aan de slag. Zij zullen allen hun eigen werkterrein opeisen, met mogelijke versnippering en gebrek aan effectiviteit tot gevolg. Als de begrotingsraming voor de komende jaren – het Financieel Perspectief voor de periode 2007-2013 – is vastgesteld, wordt duidelijk of de verwachte bezuiniging op het Europese Ontwikkelingsfonds (EOF) doorgang vindt. Ook is dan bekend of het EOF onderdeel wordt van het algemene budget van de Europese Commissie. Dat zou het Europese Parlement een grotere stem geven in de te varen koers.
op de schop
De belangrijkste onderdelen van de institutionele architectuur van de Europese ontwikkelingssamenwerking zijn vele jaren dezelfde geweest. Het politiek leiderschap lag bij de Ontwikkelingsraad (de ministers voor Ontwikkelingssamenwerking). De Commissaris voor Ontwikkelingssamenwerking in Brussel stelde de hoofdlijnen van het beleid vast. Er waren onder Commissievoorzitter Santer (1995-1999) overigens zes Commissarissen die zich met Externe Betrekkingen bezig hielden. De Commissieambtenaren en het netwerk van veldkantoren voerden het beleid uit. Het Europees parlement en – theoretisch – de nationale parlementen hadden de supervisie. Overigens had het Europees Parlement geen recht op goedkeuring van een belangrijk deel van het ontwikkelingsbudget: het Europees Ontwikkelingsfonds. Noch over een voor ontwikkelingslanden zo mogelijk nog belangrijker Europees beleidsaspect, het landbouwbeleid. Wel heeft het EP sinds 1993 via de zgn. ‘co-decision’ procedure medebeslissingsrecht over belangrijke delen van het ontwikkelingsbeleid.
Vooral sinds de benoeming van de Commissie-Prodi in 1999 is deze constellatie veranderd. Er bleven nog drie Commissarissen over die zich met het buitenland bezighielden. Ook kwam er een nieuwe verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen deze Commissarissen van Externe Betrekkingen, Handel en Ontwikkelingssamenwerking. In 2001 werd het nieuw opgerichte Europe Aid Coordination Office het enige uitvoerende orgaan van de Europese hulp. Er werden ook veel meer verantwoordelijkheden gelegd bij de ‘posten’ van de Europese Commissie in ontwikkelingslanden, de veldkantoren. De Raad voor Ontwikkelingssamenwerking werd afgeschaft. Ontwikkelingssamenwerking werd geïntegreerd in de Raad voor Algemene Zaken en Externe Betrekkingen (RAZEB), waarin de ministers van Buitenlandse Zaken en soms de regeringsleiders praten over het algemene buitenlandbeleid van de Europese Unie.
vooruitgang?
Een tussentijdse evaluatie van de hervormingen levert een gemengd beeld op. Er is een aantal positieve veranderingen te noemen. De integratie van ontwikkelingssamenwerking in de RAZEB betekent dat de belangen van ontwikkelingslanden aandacht krijgen in belangrijke strategische beslissingen van de EU op buitenlands terrein. Decentralisatie naar de veldkantoren betekent een grotere effectiviteit. Bovendien kunnen de Commissie en de lidstaten daardoor focussen op strategische thema’s.
Maar het aantal (potentieel) negatieve effecten van de reorganisatie is groter. Binnen de RAZEB zijn ontwikkelingsthema’s ondergeschikt en daardoor per saldo minder prioriteit dan voorheen. De nieuwe taakverdeling tussen de verschillende Commissarissen leverde veel kritiek op, omdat de bevoegdheden nog steeds niet in één hand lagen: de Commissaris voor Externe Betrekkingen ging onder meer over Latijns Amerika en Azië en had op cruciale dossiers meer zeggenschap dan zijn collega van Ontwikkelingssamenwerking. De oprichting van het Europe Aid Coordination Office – en vooral het succes als uitvoeringsorgaan - ondermijnde de positie van het Directoraat-Generaal Ontwikkeling nog verder.
toekomst
De komende jaren zal duidelijk worden hoe het externe beleid van de EU zich ontwikkelt. Wat betreft de belangen van ontwikkelingslanden zal vooral de positie van een nieuwe Europese ‘supercommissaris’ van Buitenlandse Zaken cruciaal zijn. Dat er zo’n minister komt, lijkt waarschijnlijk, maar wat precies zijn bevoegdheden en opdracht worden, hangt van vele factoren af. Een daarvan is de totstandkoming van een Europese Grondwet, waarover in een aantal lidstaten referenda zullen worden gehouden. Het zal een heel zware functie worden: de ‘minister’ van Buitenlandse Zaken zal als alles doorgaat zowel lid zijn van de Commissie (als vice-voorzitter) als van de Raad van Ministers. Grote vraag is natuurlijk wat er dan nog overblijft van de armoedebestrijding; in een dergelijk takenpakket zullen de grote strategische kwesties op het terrein van veiligheid en handel waarschijnlijk de ontwikkelingssamenwerking overschaduwen. Aan de andere kant geeft het de EU – de grootste economie ter wereld – wel de kans een stempel te drukken op de wereldverhoudingen, en in het gunstigste geval de belangen van de ontwikkelingslanden meer te laten meewegen. In de ontwerpgrondwet wordt gerept van een geïntegreerde ‘European External Action Service’, onder auspiciën van de Europese Minister van Buitenlandse Zaken. Die zou moeten bestaan uit personeel van de Commissie, de Raad en de nationale diplomatieke diensten. Deze dienst is bedoeld om zowel de coherentie als de legitimiteit van het buitenlands beleid te vergroten; dus om te komen tot een echt gezamenlijk Europees beleid dat meer is dan een mager compromis tussen de soms tegenstrijdige belangen en visies van de lidstaten. Dit sluit aan bij het voorstel van het Europees Parlement om een Europees trainingsinstituut voor diplomaten op te richten, teneinde te werken aan de ontwikkeling van een gezamenlijke Europese visie. In zo’n visie moet expliciet aandacht besteed worden aan de ontwikkelingslanden. Als dat niet continu benadrukt wordt, zal de ongetwijfeld moeizame integratie van de verschillende diplomatieke diensten – met hun eeuwenoude tradities en eigen organisatiecultuur – alle beschikbare tijd en energie van de nieuwe Europese buitenlandse dienst opslokken.
workshop
|
Onder leiding van voorzitter James Mackie van het European Centre for Development Management (ECDPM) in Maastricht geeft een drietal sprekers hun visie op de institutionele architectuur van de Europese ontwikkelingssamenwerking. De voormalige directeur-generaal Ontwikkeling van de Europese Commissie, Dieter Frisch, zal op de tweedaagse workshop spreken over de werkverdeling tussen de Europese instituties en hoe die kan verbeteren. Andrew Rogerson en Sven Grimm zullen op resp. 27 en 28 september hun licht laten schijnen over de relatie tussen Europa en de Verenigde Naties en de Bretton Woods instellingen. Zij zijn beide verbonden aan het Britse Overseas Development Institute (ODI).
|
met dank aan de ncdo (nationale commissie voor internationale samenwerking en duurzame ontwikkeling)
