wazige focus op armoedebestrijding
Armoedebestrijding is sinds het jaar 2000 het allesomvattende doel van het ontwikkelingsbeleid van de Europese Unie. In woorden althans, want de praktijk is nog niet zo ver. Hoe kan de Unie klaargemaakt worden voor verandering?
Ontwikkelingssamenwerking draait vooral om armoedebestrijding. Vanzelfsprekend? Misschien wel, maar feit is dat de lidstaten Europese ontwikkelingssamenwerking lange tijd (en nog steeds een beetje) hebben gezien in termen van de belangen van hun eigen land. Dat is de dood in de pot voor effectief ontwikkelingsbeleid, want hulp geleid door eigenbelang is inefficiënt en duur. Het leidt bijvoorbeeld tot gebonden hulp (gedwongen winkelnering bij het hulpgevende land), die vaak veel duurder uitpakt dan vrije besteding van ontwikkelingsgeld. Het leidt ook tot hulpprojecten die weliswaar opdrachten opleveren voor het eigen bedrijfsleven, maar die niet zijn toegesneden op de behoeftes van het ontwikkelingsland (witte olifanten).
Een aantal landen heeft de afgelopen jaren (en Nederland en sommige andere landen al in de jaren zeventig) stappen gezet om armoedebestrijding actief tot de hoeksteen van het ontwikkelingsbeleid te maken. Dat komt er vooral op neer dat alle aspecten van het ontwikkelingsbeleid kritisch worden getoetst aan de bijdrage die zij, direct of indirect, leveren aan het verminderen van armoede.
menselijke capaciteiten
De laatste jaren is het armoedebegrip aan verandering onderhevig. Lange tijd zijn armoede en rijkdom uitsluitend beschouwd en berekend in termen van geld en materiële welvaart. In de loop van de jaren negentig is het inzicht doorgebroken dat armoede meer omhelst dan alleen gebrek aan geld. De donoren hebben in 2001 afgesproken dat armoedebestrijding zich zou moeten richten op vijf fundamentele menselijke capaciteiten. Ten eerste economische capaciteiten, zoals het vermogen om een eigen inkomen te verdienen, om (voldoende) te consumeren en noodzakelijke goederen te verzamelen. Ten tweede het vermogen om voor gezondheid te zorgen, voor onderwijs, schoon water en onderdak. Het derde onderdeel bestaat uit politieke mogelijkheden, bijvoorbeeld mensenrechten, het recht om gehoord te worden en om invloed uit te kunnen oefenen op het bestuur. Ten vierde sociaal-culturele capaciteiten, bijvoorbeeld om te kunnen functioneren als volwaardig lid van de gemeenschap. En tenslotte gaat het om het vermogen zichzelf te beschermen; tegen economische tegenslagen, tegen misdaad, oorlog en verloedering.
weerbarstige praktijk
De Europese Unie heeft zich in 2000 voorgenomen deze brede definitie van armoede tot hoeksteen van het ontwikkelingsbeleid te maken. Een mooi voornemen, maar de invulling van dit besluit is nog nauwelijks van de grond gekomen. De praktijk is vooral weerbarstig in het integreren van armoedebestrijding in de diverse beleidsinstrumenten die de Unie heeft, zoals hulp, handel en buitenlands beleid. Die integratie is een logisch gevolg van het hanteren van zo’n brede definitie. Maar het vergt bij de lidstaten en hun vertegenwoordigers een fundamentele omschakeling in denken, waarbij armoede niet meer uitsluitend wordt gezien als een hulpkwestie, maar als een zaak die het gehele EU-buitenlandbeleid betreft. Een belangrijke belemmering is dat het EU-beleid gefragmenteerd is en verdeeld over verschillende organen (zoals de Commissie, de Raad van Ministers en het Europees Parlement) met verschillende uitvoeringsbureaus er onder (Directoraat Generaal voor Ontwikkelingssamenwerking, het Directoraat Generaal Externe Betrekkingen en het Europe Aid Coordination Office). Tenslotte is er frictie tussen de roep om snelle resultaten en de behoefte aan een kwalitatief hoogwaardig en duurzaam ontwikkelingsproces. ‘Europa’ ligt immers in veel lidstaten onder vuur omdat het teveel geld zou uitgeven. Er is ook veel kritiek op de vertragende werking van controle op en evaluaties van ontwikkelingsprogramma’s – die overigens door de lidstaten zelf zijn aangedragen om tot een beter ontwikkelingsbeleid te komen.
De EU zal op zoek moeten naar mogelijkheden om de armoedefocus daadwerkelijk tot hoeksteen van het beleid te maken. Er zijn diverse kansen om dat te bevorderen. Juist omdat de EU een wereldwijd buitenlandbeleid voert, zijn er goede mogelijkheden om een brede aanpak voor armoedebestrijding te ontwikkelen, waarbij de onbedoelde effecten van een maatregel op andere delen van het beleid worden erkend en verdisconteerd. Essentieel is dat de focus op armoedebestrijding op alle niveaus en in alle geledingen van het EU-apparaat en bij de partners centraal staat.
samenwerking
Het bereiken van paradigmaveranderingen in grote organisaties als de EU is vaak minder een kwestie van ‘wat’ en ‘waarom’, maar veeleer van ‘hoe’. Volgens de Britse ontwikkelingsexpert Simon Maxwell (zie ook kader Workshop) is de Europese eenwording is vanaf het begin steeds het product geweest van een sociale omgeving die tot samenwerking noopt (namelijk de gezamenlijk gevoelde behoefte van ‘nooit meer oorlog’) en ordinair eigenbelang. Op het gebied van gemeenschappelijke ontwikkelingssamenwerking zijn beide elementen echter goeddeels afwezig of werken zelfs samenwerking tegen. De lidstaten hebben gemerkt dat ontwikkelingssamenwerking heel goed mogelijk is zonder Europese gezamenlijkheid. Een eigen Europese inspanning op het gebied van ontwikkelingshulp heeft slechts met moeite een plaats kunnen vinden in het internationale veld waar oudere instellingen als Wereldbank, IMF en de VN de dienst uitmaken. De lidstaten blijken het gemeenschappelijke ontwikkelingsbeleid bovendien voor een groot gedeelte te beschouwen in termen van eigenbelang; zij zoeken vaak naar nationale voordelen bij het formuleren van handelsovereenkomsten en beconcurreren elkaar bij het binnenhalen van hulpcontracten.
Toch is het evident dat er grote voordelen te halen zijn bij een extra inspanning voor een meer gezamenlijk ontwikkelingsbeleid. Die voordelen liggen uiteraard in de grotere schaal waarop geopereerd kan worden, in het drukken van administratieve kosten en - het allerbelangrijkste - in het bereiken van meer impact: de EU is een wereldmacht en kan veranderingen afdwingen. Daar komt bij dat de brede definitie van armoede en de steeds grotere complexiteit van de ontwikkelingsprocessen nog moeilijk te behappen zijn voor individuele landen. Elk ontwikkelingsland moet apart geanalyseerd worden om een adequaat ‘ontwikkelingsrecept’ te kunnen bieden, maar tegelijkertijd bezien worden in een groter verband: van de eigen regio of werelddeel, en van de wereldwijde (handels)verhoudingen. Pas dan kan een goed en praktisch toepasbaar ontwikkelingsbeleid – een specifieke ‘beleidsmix’- voor het betreffende land worden opgesteld. Dergelijke veeleisende beleids- en uitvoeringsprocessen kunnen het best gedaan worden in onderlinge samenwerking en gecoördineerd door een centraal orgaan: de Europese Commissie.
workshop
| De workshop wordt voorgezeten door Simon Maxwell, directeur van het Engelse Overseas Development Institute (ODI). Maxwell ziet deze workshop als overkoepelend voor de andere workshops. In deze workshop gaat het immers niet zozeer om welke veranderingen nodig zijn in het Europese ontwikkelingsbeleid, maar over hoe die veranderingen tot stand kunnen worden gebracht. In een eigen paper somt Maxwell een aantal vuistregels op voor het verbeteren van de beleidspraktijk op het gebied van Europese ontwikkelingssamenwerking.
Berthold Kuhn is hoogleraar bestuursrecht en ontwikkeling aan de Rijksuniversiteit Leiden. Hij doet onderzoek naar bestuursveranderingen in Afrika en Azië. Zijn bijdrage aan deze workshop gaat over de rol van organisaties en bedrijven in de Europese ontwikkelingssamenwerking. Kuhn wijst er op dat de Europese Commissie in toenemende mate samenwerkt met maatschappelijke organisaties in het Zuiden. Deze ontwikkeling heeft het maatschappelijk middenveld in ontwikkelingslanden versterkt. Een nadeel is echter dat de organisaties in toenemende mate professionaliseren en bureaucratiseren, waardoor hun band met de armen verzwakt.
Justin Kilcullen, van oorsprong architect, is directeur van de organisatie Trocaire uit Ierland. Hij zal spreken over het verschil tussen theorie en praktijk in de Europese ontwikkelingssamenwerking. Volgens Kilcullen conflicteert het voornemen dat armoedebestrijding het hart zal vormen van de Europese ontwikkelingssamenwerking met andere belangen. Vooral de strijd tegen terrorisme dwingt het beleid een andere kant uit. De afspraak dat armoedebestrijding het speerpunt is van het Europese beleid is, dient volgens Kilcullen opnieuw bevestigd te worden en vervolgens gepaard te gaan met concrete beleidswijzigingen.
|
 |
|
met dank aan de ncdo (nationale commissie voor internationale samenwerking en duurzame ontwikkeling)
