Le rôle de l'Union européenne dans le processus de paix au Proche-Orient et son aide future

Commission européenne, le 16 janvier 1998, ip/98/37

Source: RAPID (The Spokesman's Service of the European Commission)
http://europa.eu.int/en/comm/spp/rapid.html

La Commission européenne vient d'approuver une Communication au Conseil des ministres et au Parlement européen sur le rôle de l'Union européenne (UE) dans le processus de paix au Proche-Orient. Le but du document est de fournir des éléments pour un débat approfondi au sein de l'UE sur la situation actuelle au Proche-Orient et l'impact de la stratégie politique et économique de l'UE pour la région. La communication fournit une analyse (i) de la situation actuelle du processus de paix au Proche-Orient, (ii) de l'aide financière et politique de l'UE, (iii) de l'interface avec le partenariat euro-méditerranéen, (iv) des résultats de l'aide économique de l'UE aux Palestiniens, (v) des atouts et des insuffisances de l'effort de l'aide internationale et dans sa partie finale (vi) du rôle complémentaire de l'UE à côté du rôle déterminant des Etats-Unis dans le processus.

Résumé

Le processus de paix au Proche-Orient qui avait été lancé à la conférence de Madrid de 1991 avait fait naître un grand espoir de paix globale, juste et durable entre Israël et ses voisins arabes.

La conférence de Madrid n'a pas produit de résultats immédiats, mais a néanmoins amené Israël et l'OLP à se reconnaître et à ouvrir des négociations directes (négociations d'Oslo). Elle a ce faisant déclenché un processus sans précédent de pacification régionale, concrétisé notamment par la signature d'un traité de paix entre Israël et la Jordanie et la création d'une autorité palestinienne intérimaire en attendant la conclusion, en mai 1999, d'un traité de paix permanent israélo-palestinien.

L'UE a réagi à cette avancée historique en lançant le plus grand programme international d'assistance économique au processus de paix : 1,68 milliard d'Ecus pour la période 1993-97 (voir la page 1 de l'annexe). En parallèle, l'UE a maintenu son rôle politique d'appui complémentaire.

Néanmoins, le climat politique a changé au cours des 18 derniers mois provoquant un blocage du processus. Eu égard aux perspectives inespérées de règlement global et négocié du conflit au Proche-Orient que le processus avait laissé entrevoir et aux premiers jalons qui avaient déjà été posés sur cette voie, son blocage prolongé a donné naissance à un climat d'instabilité régionale et à des sentiments d'impatience et de crainte dans la communauté internationale. La réalité est que le processus de paix est dans l'impasse. La Commission européenne estime qu'il ne peut y avoir de progrès réels et crédibles dans le processus de paix sans respect intégral de tous les engagements librement contractés par les parties.

La persistance de ce blocage politique a commencé à contaminer d'autres initiatives (par ex. MENA, the Middle East and North Africa Economic Forum) prises par la communauté internationale pour stabiliser la région et lui apporter la prospérité.

Malgré l'énormité des ressources matérielles et économiques dégagées par l'Union européenne et la communauté internationale dans son ensemble, il apparaît aujourd'hui évident que la coopération et l'intégration régionales ne peuvent progresser sans avancée réelle sur la voie de la solution du conflit israélo-arabe.

La Conférence de Doha est le plus éclatant symbole de la paralysie de la coopération multilatérale, avec tout le gaspillage d'efforts financiers et politiques qu'elle entraîne.

La crise menace même, et c'est bien là ce qu'il y a de plus important pour l'UE, le processus de Barcelone. Malgré le fait que ce forum pour le dialogue politique entre l'UE et ses partenaires méditerranéens, lancé à Barcelone en novembre 1995, a été le seul mécanisme de dialogue politique à avoir pu réunir tous les acteurs régionaux au cours des deux dernières années, il est clair qu'il y a une contamination croissante de la crise politique dans le processus de paix sur les activités émanant du partenariat de Barcelone et sur les mesures d'accompagnement des accords d'association Euro-Mediterranéens

Quant au atouts et insuffisances de l'assistance internationale, le document signale que l'aide internationale devait attirer un flux d'investissements privés suffisants dans la région et améliorer ainsi très réellement les conditions de vie de ses populations en général et des Palestiniens en particulier. L'assistance économique massive de l'UE semble ne pas avoir atteint les objectifs qui lui avaient été fixés au départ.

Bien au contraire, tous les indicateurs économiques palestiniens témoignent d'une détérioration indéniable des conditions de vie.(voir les tableaux pages 2, 3 et 4 de l'annexe). Pour mentionner juste quelques-uns :

• le PNB palestinien par habitant a reculé de plus de 35 %,
• les pertes dues aux bouclages ont représenté 7,4 % du PNB par an,
• le chômage a doublé, passant de 20 à plus de 42 %,
• les investissements privés ne sont plus qu'un quart de ce qu'ils étaient en 1993,
• la valeur des échanges perdus s'élève à près de 300 millions de dollars par an
• délais dans la mis en oeuvre des projets financés par les donateurs.

Il faut donc bien admettre que les efforts accomplis depuis la conférence des donateurs de Washington de 1993 ont échoué sur le plan économique et que cet échec a donné naissance à un sentiment de fatigue chez bon nombre de donateurs internationaux.

 Néanmoins, l'effort sans précédent accompli par la Communauté européenne, et en particulier l'Union européenne, n'a pas été vain, il a obtenu des résultats considérables.

 Il a prévenu l'effondrement de l'Autorité palestinienne et de l'économie de la Palestine. Il a participé dans la création de la capacité institutionnelle palestinienne qui permets à l'autorité palestinienne fonctionner d'une façon satisfactoire. Il a d'ailleurs amélioré l'infrastructure physique et sociale des palestiniens. En outre, l'aide a empêché leur niveau de vie d'entrer dans une chute libre due aux conditions économiques très défavorables.

 Bref, l'effort des donateurs internationaux a maintenu le processus de paix en vie. Il a d'ailleurs créé les conditions qui peuvent permettre le développement de l'économie palestinienne si les obstacles pour la croissance disparaissent.

 Dans sa partie finale la Communication conclut que sans l'appui d'une contribution politique et économique importante, la continuation du processus de paix, même dans son état difficile actuel, n'aurait pas été possible. Les objectifs économiques fixés en 1993 n'ont pas été atteints. Devant la gravité de la situation, la Commission européenne, qui gère le programme communautaire d'assistance économique, estime nécessaire de trouver un moyen de poursuivre l'effort actuel, qui arrivera à son terme en 1998. La Commission peut certes faire des propositions en vue d'améliorer la situation, mais un véritable progrès n'est possible que si certaines conditions sont remplies:

 - Au volet bilatéral ,les Palestiniens doivent avoir la possibilité d'exercer leurs droits au développement économique. Les obstacles aux échanges et à l'activité économique doivent être levés. Les bouclages ( càd les mesures prises par Israël pour isoler les territoires palestiniens du monde extérieur) ne peuvent se poursuivre si le protocole économique israélo-palestinien de Paris doit subsister.

  Les Palestiniens doivent en outre pouvoir commercer librement avec le monde extérieur, et notamment Israël, pour que l'accord d'association CE-PLO puisse être pleinement mis en oeuvre.

  L'Union européenne doit être prête à aider Israël à lever les obstacles qui s'opposent à l'une et l'autre solution en usant du mécanisme du dialogue commun Israël-UE, comme il a été réaffirmé dans le Conseil européen de Luxembourg. Les discussions menées et les études entreprises dans ce cadre sur la main-d'oeuvre palestinienne, la circulation des personnes et des biens, les questions budgétaires et financières, le port et l'aéroport de Gaza et les potentialités économiques à moyen et long termes ne peuvent toutefois se poursuivre si les résultats tangibles continuent à se faire attendre. Si le dialogue commun se manifeste incapable d'aboutir à des résultats tangibles, il devrait être réévalué.

  L'Union européenne a réaffirmé qu'elle est prête à mettre son poids politique au service de la sécurité d'Israël. La sécurité de l'Etat d'Israël et de ses citoyens est un facteur clé pour la solution du conflit du Proche-Orient. Celle-ci est une des raisons du support européen au développement économique des palestiniens. Le développement économique palestinien représente la meilleure des garanties pour la sécurité d'Israël à court et à long terme.

 - Au volet multilatéral, l'UE, en sa qualité de président du groupe de travail pour le développement économique régional (REDWG), devrait formuler des propositions concrètes pour redynamiser le processus d'intégration économique régionale, dès que l'avancement de la négociation sur le volet bilatéral le permettra. En effet,le blocage des négociations avec les Palestiniens a eu pour conséquence de paralyser progressivement les négociations multilatérales.

 - Au volet régional, et en particulier au processus de Barcelone, l'Union européenne doit renouveler ses efforts pour mettre un terme à sa contamination par le processus de paix en vue d'atteindre les objectifs de sa politique euroméditerranéenne. Barcelone représente une stratégie à long terme dont l'importance est capitale pour l'avenir tant de l'Union européenne que de ses partenaires méditerranéens. Né au cours d'une phase constructive du processus de paix, le processus de Barcelone maintient pleinement d'actualité les objectifs communs qui lui avaient été assignés par l'UE et ses partenaires méditerranéens.

  L'idée, lancée à Malte, de l'organisation d'une conférence ministérielle de révision à moyen terme en 1998 doit être examinée d'urgence en vue de ranimer le processus et de mettre ainsi fin à la contamination actuelle par le processus de paix.

 Dans sa partie finale, la Communication se réfère au rôle complémentaire de l'UE à côté du rôle déterminant des États-Unis dans le processus. L'Union européenne a accepté un rôle diplomatiquement et politiquement complémentaire de celui des États-Unis. Cet arrangement, qui n'a fonctionné qu'imparfaitement jusqu'ici, peut être amélioré pour amplifier l'effet des efforts accomplis par la communauté internationale pour remettre le processus de paix sur les rails.

 La Commission estime que l'Union européenne doit tenir compte de ce qui s'est passé jusqu'ici si elle veut rester l'assise économique du processus de paix. Le rôle joué jusqu'ici par l'Union européenne doit mener à la conclusion qu'il est nécessaire de repenser le mode d'organisation des efforts complémentaires des deux alliés et que les conclusions de cet exercice doivent être soumises pour analyse aux Etats-Unis, aux Palestiniens, aux Israéliens et à la communauté internationale.

  L'Union européenne continuera donc à apporter son appui au rôle politique capital joué par les États-Unis, mais elle devrait réorienter la stratégie de complémentarité qu'elle a suivie jusqu'ici selon deux grands axes:

• l'Union européenne a joué un rôle constructif. Ce rôle pourrait être amélioré si les parties et les Etats Unies reconnaissent que l'Union européenne doit, tant au niveau ministériel qu'en la personne de son Envoyé Spécial, participer à côté des Etats-Unis à toutes les enceintes créées pour appuyer les négociations bilatérales entre les parties

• l'Union européenne a, à elle seule, fourni plus de la moitié des ressources financières nécessaires au processus de paix. Elle a, de ce fait, acquis plus d'expérience, noué des liens plus nombreux et amassé un capital politique considérable. Elle estime que l'assistance internationale doit être redéfinie, pour autant qu'elle soit poursuivie. Étant donné que le principal contributeur doit aussi être le principal coordinateur, l'effort économique international doit être coordonné par l'Union européenne au sein du comité de liaison ad hoc réunissant les Palestiniens, les Israéliens, les institutions de Bretton Woods, les Nations unies et les principaux donateurs.